2026上海國際花卉節于4月18日至5月10日舉行，其中奉賢分會場的“生菜花海”成為焦點之一。與普通賞花不同，這一“菜田花海”賞景結束，游客們還能將生菜打包回家品嘗。這也少見地為上海的“魔都”/大都市形象，增添了一點別樣的鄉村風味。

近十年來，上海的都市農業進步很大。“生菜花海”正是種業突破、科技應用，且與文旅結合的一次探索。鄉村旅游亮眼。據報道，2026年一季度，全國鄉村旅游接待總人次為7.93億人次，同比增長12.2%。

2026上海花卉節奉賢分會場“生菜花海”。文匯報 圖

上海1996年首提“都市型農業”，2015年復又提“都市現代農業”并持續發力。“都市農業”從何而來？相關政策的脈絡和趨勢是怎樣的？上海發展都市現代農業的重點是什么，政策組合有哪些？澎湃研究所研究員通過整理分析材料，訪談相關專家和企業機構試做解答。

都市農業兼具經濟生產功能與社會文化功能

“都市農業”（Urban Agriculture）在國際上使用多年，并為不少國家所應用。

日本是出現都市農業最早的國家之一。“都市農業”一詞最早出現在1930年日本的雜志上，作為學術名詞，“都市農業”在日本最早是由學者青鹿四郎于1935年正式提出并闡釋：“所謂的都市農業，是指分布在都市工商業區、住宅區等區域內，或者是分布在都市外圍的特殊形態的農業。即在這些區域內的農業組織依附于都市經濟，直接受都市經濟勢力的影響。”

這點出都市農業有三個核心特征，即存在于都市內部，或都市外圍；都市農業是特殊形態的、集約化生產程度較高的農業；其農業組織在經濟上依附于都市經濟。

在德國，都市農業的典型表現是市民農園，即由政府或農民將位于都市或近郊的農地出租給城市居民以種植花草、蔬菜、果樹或經營家庭農藝。19世紀后半葉，德國正式建立市民農園體制，主旨是讓住在狹窄公寓的都市居民能夠有足夠且營養的食物供應，并以建立健康社會。1919年，德國制定了《市民農園法》，確立了市民農園模式。

二戰期間及戰后，在食物匱乏的情形下，德國市民農園曾經發揮過供應蔬菜等農產品的功能。不過，現今已轉向農業耕作體驗與休閑，而非生產經營。

美國是農業產業化、專業化、物流等社會服務體系最健全的國家之一。其都市農業（Urban agriculture），在歷史上主要出現于戰爭或蕭條造成的食品短期時期和地區，特別是在美國食品工業化體系尚未成熟化之前。1960年代至今，美國都市農業（特別是城市內的農藝），多與移民權益、社區參與、自然和環保運動等社會和生態因素有關。

可見，都市農業的價值，既有生產、經濟功能（向都市居民供應食品），又有生態、社會及文化功能（提高市民生活質量和社會健康、公平）。在現代經濟較發達的社會，日常時期，都市農業多以生態、社會及文化功能為主，但在特殊時期（如戰爭或食品安全受威脅），亦承擔食品供應功能。

近10年上海都市農業政策力度持續增強

上海是中國第一個提出發展“都市農業”的城市。1996年發布的“九五”規劃中，上海提出“探索發展都市型農業”，即“具有生態平衡、觀光休閑、科技示范、出口創匯等多種功能”，并建成“集約化、規模化、現代化的先進農業示范點”。

2012年農業部出臺《關于加快發展都市現代農業的意見》，“都市現代農業”首次進入國家文件。其提出“鼓勵大中城市郊區率先實現農業現代化的部署，充分發揮都市農業應急保障功能”；除了農業生產現代化之外，還要求“積極發展休閑農業和生態農業”等。

2013年至今，中央每年有關“三農”的“一號文件”，雖未直接出現“都市農業/都市現代農業”，但大都包含相關實質性內容。早在2013年，中央“一號文件”就提出發展“鄉村旅游和休閑農業”；2014年“一號文件”提及發展“設施農業”。

2018年，即2017年黨的十九大報告首次提出“鄉村振興戰略”的次年，中央“一號文件”（《關于實施鄉村振興戰略的意見》）提及“構建農村一二三產業融合發展體系”，支持“休閑農業和鄉村旅游”“設施農業”，“大力發展文化、科技、旅游、生態等鄉村特色產業”等。及至2026年，這些內容均被不斷倡導。

據可查資料，上海在1996年首次提出“都市型農業”之后，于2015年左右開始重提都市農業，延續至今，并發展出“都市現代農業”“都市現代綠色農業”政策概念，支持力度持續加強。

2015年上海發布《關于貫徹<國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見>的實施意見》，首次提出要發展上海“都市現代農業”，并將這一道路定義為“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”。同年，上海市農委發布了《上海市都市現代農業發展專項項目和資金管理辦法》，啟動對都市現代農業項目的直接政策支持，相關規定執行至今。

2024年《上海市現代設施農業專項規劃（2024—2035年）》及相關行動方案公布，加大了對設施農業的政策支持。其“高質量新增”重點發展片區 3.69 萬畝；在建設投入上，“政府投入支持比例最高可達80%”。據澎湃研究所研究員所調研的3家設施農業相關企業均稱，該政策舉措對業內的支持力度很大，且優于全國其他地區。

2025年，上海發布《關于促進我市農業農村產業融合 加快培育鄉村消費新場景的若干措施》，鼓勵發展農村物流、鄉村旅游、休閑、文化體育消費、民宿和餐飲等。被視為又一重要的政策信號。

據受訪專家透露，當下一份涉及上海都市現代農業頂層設計的文件——《上海市促進都市現代農業發展若干規定（草案）》正在征詢意見中，有望不日公布。這也表明了都市現代農業作為上海農業農場發展的明確定位和方向。

上海都市農業重點——設施農業、休閑農業

上海是國內第一個提出“都市農業”的城市，是“多年的發展實踐表明，最有基礎和條件發展都市現代農業”的城市，也是近年大力發展都市農業的城市之一。

承繼上述都市農業的三個基本特點（位置在都市及其周邊，形態特殊且集約化，依附于都市），澎湃研究所研究員根據近年政策文本，進一步將上海的都市農業的內涵歸納為：

一是集約、高效。上海農業體量小，“不追求量而是注重質”。應充分利用上海城市富有的科技力量（包括人才、院校、產業資源等），通過機械化、數字化、智能化等新興技術賦能農業的產業化和高質量發展。這不僅有助于保障城市食品安全，“確保一定的自給率”，還能為全國其他城市做科技創新探索。

二是集成、融合。這指“在功能上具有經濟、生態、服務等集成功能”，特別是推動“農村一二三產業融合發展”，創新農村新產業、新業態。上海是典型城鄉緊密型城市，特別是隨著市民消費需求的拓展，農業農村不僅可為其供給傳統農產品，還能利用其獨特生態創新場景、服務，為市民供給基于農業的精神產品。

也就是說，區別于傳統農業，上海都市現代農業可有兩個維度的不同或創新：一是在農業相關技術和產業上，二是在農業+相關的模式業態上。這也能對應前述都市農業的兩大功能，即滿足食品安全的生產、經濟功能，和生態、社會及文化功能。

據此，也可看出，上海發展都市現代農業主要著重在兩個領域：

一是設施農業和科技農業。

“設施農業”指在環境相對可控的條件下，采用工程技術手段，進行動植物高效生產。

2025年，中央“一號文件”首次明確“加強蔬菜應急保供基地建設，實施大中城市周邊現代設施農業更新工程”。這意味著，“現代設施農業”成為官方認可的都市現代農業核心形態之一。2026年3月，上海落實中央“一號文件”的《實施意見》，提及“都市現代綠色農業”工作，主要涉及的也是設施農業、現代耕種制度改革等。

在一些語境中，都市現代農業在狹義上主要就是指設施農業，強調的是與傳統農業在技術、模式上不同的。

二是鄉村休閑、旅游、文化農業。

無論是2016年《上海市都市現代農業發展專項立項指南》，還是2023年《上海市都市現代農業建設項目和資金管理細則》，“休閑農業和鄉村旅游”都是其支持對象——也就是說，官方認為上海都市現代農業包括“休閑農業和鄉村旅游”。

按學者的觀點，中國都市農業包括城市內部服務農業、近郊休閑農業、城市遠郊農產品生產基地和生態保護功能區。休閑農業當然也屬于都市農業。國際上，德國的市民農園等也是典型的休閑農業。學者還提醒，“避免將高科技視為都市現代農業的共性特征”，這會“縮窄了都市現代農業的范圍”。

事實上，城市空間中的家庭農業（如陽臺菜園）、樓宇農業（如屋頂農場）也應屬于都市農業的范疇，當代美國的都市農業多指此類。不過由于這類形式在國內（包括上海）非常小眾，也未被官方政策涵括，本文暫不論及。

都市農業發展得益于多方位政策支持

上海都市現代農業近年取得了長足進展，科技裝備水平全國領先，鄉村旅游不時破圈，部分領域已從“保供穩盤”邁向“提質增效”。在集體經濟體制不變，土地空間極其有限，且規劃趨于嚴格、規范的背景下，這些進展并非易事。除了都市現代農業政策、設施農業政策、休閑農業政策的直接支持外，還有賴于其他一些關聯領域的政策助力：

一是新質生產力戰略下的科創支持政策。

約近十年來，科創領域成為經濟領域風頭無二的寵兒。2015年，國務院發布《中國制造2025》，正式提出“大眾創業，萬眾創新”。2024年，黨的二十屆三中全會正式提出“新質生產力”，將科創熱潮又推向新的高峰。在此背景下，科創企業較容易得到政策補貼或受產業資本青睞。

受鼓勵的科創領域包括農業科技。如最普及的“高新技術企業”認定覆蓋“農業生物技術”，而“專精特新中小企業”認定也包括“農業裝備、農業科技”。澎湃研究所研究員所調研的農業企業，就有獲評“高新技術企業”的。社會總體的科創氛圍大大提振了農業科技。

二是“鄉村振興”戰略下的鄉村建設投入。

2014年，上海在新農村建設經驗基礎上啟動村莊改造，明確到2022年建成200個左右的市級美麗鄉村示范村；截至目前已建成339個美麗鄉村示范村。在鄉村振興戰略下，上海自2018年開始，已建成164個鄉村振興示范村。2024年，上海開始啟動首批“五好兩宜”和美鄉村片區建設。同年，“滬派江南”風貌帶也開始動工。

既有在國家統一部署和倡導下推進的（鄉村振興示范村、和美鄉村），也有的上海地方層面自主提出的（美麗鄉村示范村、“滬派江南”）。這些鄉村建設項目改善了鄉村基礎設施，特別有助于當地休閑農業、鄉村旅游的發展。

三是經濟下行下的消費提振舉措。

當前中國經濟需求不足，消費不振，消費降級和下沉是表現之一。澎湃研究所研究員了解到，一家休閑農業企業，近年把設在商場的農業養殖體驗場關閉，遷回農場，就是因為感受到城市消費力的下降。加之城市居民復歸自然的需求，這些消費趨勢成為鄉村旅游時興的背景。

同時，上海跨部門聯動的消費提振舉措也助力鄉村旅游火了一把。2025年開始，上海動員文化、旅游、商業、體育和展覽五大消費產業聯動，以提振消費，甚至還輔以惠企政策（如《上海市商務高質量發展專項資金文旅商體展聯動項目》）。難能可貴的是，在一些涉農區，農業也被納入，形成“農文旅商體展”發展之勢。2026年3月，55條春季鄉村游線路發布。據受訪專家介紹，這不僅是“上海首次以美麗鄉村為底板，以‘農文商旅體展’六業融合為核心，系統性策劃的”，文旅宣傳第一次涵括了鄉村；也是首次市里引導各個區，把原來散的資源集中在一起，統一打造鄉村旅游IP。這些是上海鄉村第一次被正式、系統推介，同時也是十年來鄉村建設、都市農業成長積蓄的成果呈現。

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[1]俞菊生，1998，《“都市農業”一詞的由來和定義初探——日本都市農業理論考》，《上海農業學報》14卷。

[2]范子文，1998，《德國的市民農園》，《世界農業》第7期。