“十五五”規劃綱要明確提出，以碳達峰碳中和為牽引，以健全生態文明制度體系為保障，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，改善生態環境質量，筑牢生態安全屏障，增強綠色發展動能。2026年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于更高水平更高質量做好節能降碳工作的意見》（以下簡稱《意見》）與《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《考核辦法》），構建起從頂層設計、重點任務、監督管理到考核問責的全鏈條制度體系，為新形勢下節能降碳工作提供根本遵循。

圖/中經視覺

碳生產率是指單位碳排放所創造的經濟產出，是衡量節能降碳與高質量發展協同共進水平的核心指標，直接反映能源資源利用效率與綠色轉型成效。立足全國省域、市域碳生產率時空分布特征，緊扣國家節能降碳新部署新要求，應加快把碳生產率作為節能降碳的重要標尺、關鍵抓手與評價依據，推動能耗雙控向碳排放雙控平穩轉型，以效率變革引領動力變革，為如期實現碳達峰碳中和目標、建設美麗中國提供堅實支撐。

以碳生產率為重要標尺

碳生產率將經濟增長與碳排放控制納入統一框架，以單位二氧化碳排放量所對應的產值為核心核算口徑，兼具目標導向、效率導向與激勵導向，是落實節約優先戰略、推進節能降碳的重要抓手。

從戰略定位看，提升碳生產率是實現“雙碳”目標的關鍵可行路徑。我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和，核心在于以更少碳排放支撐更高質量增長。碳生產率從源頭把住碳排放控制閥門，推動經濟發展從規模速度型向質量效率型轉變，實現降碳、減污、擴綠、增長協同推進。

從政策要求看，碳生產率與國家節能降碳部署高度契合。《意見》強調持續提升能源資源產出效率，堅決遏制能源消費總量不合理增長；《考核辦法》將碳排放總量、碳排放強度降低、非化石能源消費占比等納入核心控制指標，本質上都是以效率提升倒逼降碳增效。碳生產率作為直觀可比、可監測、可考核的量化指標，把宏觀政策要求轉化為地方、行業、企業可執行的行動目標。

碳生產率提升瓶頸

對標更高水平更高質量節能降碳要求，我國碳生產率提升仍面臨體制機制、結構布局、技術創新、監管考核等多重制約，成為節能降碳提質增效的關鍵堵點。

第一，區域碳生產率發展失衡，跨區域節能降碳協同聯動不足。我國能源資源稟賦與綠色技術供需呈現“西產東用、東技西需”的空間錯配格局。西南、西北地區富集風光水等清潔能源，東部沿海地區是能源消費與綠色技術高地，但跨區域協同機制不健全、低碳技術擴散不暢、綠電消納不足、算力等基礎設施重復建設等問題，導致高碳地區碳生產率提升緩慢，區域差距持續拉大。東北、黃河中游、西北地區以重化工業與煤炭火電為主，碳生產率長期偏低、增長乏力，節能降碳與能源保供、產業轉型矛盾突出。

第二，產業與能源結構偏重，碳生產率基礎薄弱。產業結構上，鋼鐵、有色、石化、建材等高耗能行業占比偏高，傳統產業綠色低碳改造滯后，“兩高”項目隱性反彈壓力較大，單位產出碳排放居高不下。能源結構上，煤炭消費占比仍高，煤電靈活性改造與清潔替代進度偏慢，非化石能源消費占比提升任務艱巨。部分地區盲目上馬智算中心、數據中心等新型基礎設施，出現“重硬件投入、輕能效提升、輕綠電消納”現象，拉高區域碳排放強度。

第三，成果轉化與技術創新不足，效率提升動能不強。節能降碳領域關鍵核心技術攻關不足，高效節能、智慧用能、深度脫碳等裝備與工藝供給不足。綠色技術創新聯合體發育不完善，產學研協同轉化機制不暢通，先進適用技術推廣應用滯后。碳交易、綠色金融等市場化機制作用發揮不充分，企業節能降碳內生動力不足，“不敢轉、不想轉、不會轉”現象依然存在。

第四，監管考核與激勵約束不匹配，制度效能有待釋放。節能審查與碳排放評價聯動不夠，部分地區對“兩高”項目源頭管控不嚴。重點用能單位能耗與碳排放監測、披露、審計體系不健全，全流程監管存在短板。現有考核評價仍以碳排放強度指標為主，對碳生產率等綜合效率指標重視不足，激勵與約束機制不對稱，未能形成引導地方與企業主動提升碳生產率的鮮明導向。

構建節能降碳新格局

緊扣《意見》與《考核辦法》要求，把碳生產率貫穿節能降碳全過程各領域，以效率提升引領結構優化、技術突破、制度創新，構建“目標引領、區域協同、重點突破、監管有力、保障到位”的節能降碳新格局。

第一，把碳生產率納入核心管控目標，構建差異化、精準化的節能降碳政策體系。將碳生產率作為節能降碳核心評價指標，納入“十五五”規劃與地方碳達峰行動方案，與碳排放總量、強度、煤炭消費總量、非化石能源占比等協同推進。嚴格按照主體功能區定位、資源稟賦條件、產業發展階段實施差異化目標管控：東部沿海地區與長江中游、西南高生產率地區，率先推進碳生產率領跑行動，打造零碳園區、零碳走廊，支撐全國率先達峰；北部沿海居中地區，加快傳統產業綠色轉型，推動煤電清潔替代，穩步提升碳生產率；東北、西北、黃河中游低生產率地區，穩妥推進節能降碳與能源保供，統籌推動產業轉型，嚴控新增“兩高”項目，有序退出落后產能，以綠電替代、能效改造實現碳生產率追趕提升。

第二，以碳生產率牽引結構轉型，協同推進產業與能源綠色升級。一方面，推進產業節能降碳增效。把碳生產率作為產業準入、產能調控、項目審批的核心門檻，強化“兩高”項目碳排放權等量或減量置換。支持運用數智技術、綠色技術改造傳統產業，發展綠色制造、清潔生產、循環經濟，推廣鋼化聯產、煉化集成、園區能源梯級利用，建設“以綠制綠”零碳園區。加快發展先進制造業、高新技術產業、現代服務業與綠色低碳新產業新業態，降低經濟發展碳排放強度。另一方面，加快能源系統綠色轉型。堅持節能優先、控制煤減油、增加非化石能源，合理控制煤電規模與發電量，大力發展風電、光伏、抽水蓄能與新型儲能，加快建設新型電力系統。推動綠電直連、智能微電網、源網荷儲一體化，提升綠電消納比重，確保新增清潔能源電量覆蓋新增用電需求。強化煤電節能降碳與靈活性改造，推廣化石能源高效開采利用技術，持續降低電網線損。

第三，聚焦重點領域提效，以碳生產率壓實全鏈條節能降碳責任。在工業領域開展重點行業節能降碳診斷與改造工程，推行能效對標達標，實施能效“領跑者”制度，推動鋼鐵、有色、石化、建材等行業碳生產率大幅提升；在建筑領域嚴格管控新建建筑能效，推廣超低能耗建筑，推進既有建筑節能改造與建筑光伏一體化，建立建筑能效等級與碳排放標識制度；在交通領域優先發展鐵路、水路，推進多式聯運與零碳運輸走廊，推廣電動重卡、氫能裝備與綠色船舶，完善充換電、岸電網絡，優化運輸結構，降低單位周轉量碳排放；在數字基礎設施方面，強化算力中心、通信基站能效準入，推廣高效制冷、智能調度、余熱利用，提高綠電使用比例，打造綠色低碳集約算力體系；在公共機構領域，推進建筑、照明、供熱制冷節能降碳改造，推行合同能源管理與能耗定額管理，建設節約型機關，發揮示范引領作用。

第四，強化創新驅動與市場賦能，增強碳生產率提升內生動力。在技術創新攻關方面，聚焦高效節能、智慧用能、碳捕集利用與封存（CCUS）、重點行業深度脫碳等關鍵領域，布局建設高水平科技創新平臺，支持龍頭企業牽頭組建節能降碳產學研用創新聯合體，加快先進適用技術裝備的研發轉化與規模化推廣應用；在市場化機制建設方面，完善全國碳市場，強化碳排放權交易與能效提升聯動。落實稅收優惠、綠色信貸、綠色債券、產業基金等政策，研究設立國家低碳轉型基金，支持傳統產業與資源地區綠色轉型。完善差別化電價、分時電價、居民階梯電價，以價格信號引導節能降碳；在基礎能力提升方面，完善碳排放統計核算、監測預警、信息披露制度，健全能源與碳排放計量標準體系。建立產品碳標識、綠色認證體系，推進國際標準互認。加強學科建設與人才培養，提升政府、企業、機構節能降碳專業能力。

第五，健全監管考核閉環，以碳生產率倒逼責任落實。在嚴格審查評價方面，強化節能審查與碳排放評價聯動，新改擴建“兩高”項目必須落實碳排放權等量或減量置換，對進展滯后地區依法調整審查權限。在強化全流程監管方面，建立重點用能與碳排放單位管理檔案，開展常態化監測、審計、執法，推進部門聯合執法，嚴厲打擊違法用能與數據造假。在壓實考核問責方面，將碳生產率納入碳達峰碳中和綜合評價考核，與領導班子考核、干部任用、獎懲問責掛鉤。對優秀地區通報表揚、推廣經驗；對不合格地區約談整改、嚴肅問責。

更高水平更高質量做好節能降碳工作，是推進中國式現代化的內在要求，是實現高質量發展的必由之路。碳生產率作為連接經濟增長與節能降碳的核心紐帶，既可以是目標標尺，也可以是行動抓手，更可以是考核依據。面向“十五五”碳達峰決勝階段，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想，把全面提升碳生產率貫穿節能降碳工作全過程各環節，把提升碳生產率貫穿始終，統籌區域協同、結構轉型、重點攻堅、創新驅動與制度保障，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，以碳生產率變革引領經濟社會發展全面綠色轉型，為如期實現碳達峰碳中和、建設人與自然和諧共生的美麗中國作出更大貢獻。

（浙江農林大學生態文明研究院生態經濟研究所所長 顧光同；本文第二作者為浙江農林大學生態文明研究院副研究員、博士 何青華）