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（來源：人民法院報）

《中華人民共和國生態環境法典》是繼民法典之后，我國第二部以“法典”命名的基礎性法律。這部由5編、1242條組成的厚重法典，不僅是生態文明建設領域制度成果的集大成者，更標志著我國生態環境治理正式開啟了“法典化”時代。全國人大常委會法工委根據生態環境法典編纂后的法律體系結構，宣布增設“生態環境法”作為第八個獨立的法律部門。長期以來，環境立法在我國法律體系上分別歸屬于行政法或經濟法部門，而今生態環境法典確立了生態環境法律部門的獨特調整對象、調整機制和調整方法，標志著生態環境法以獨立姿態挺立于中國特色社會主義法律體系之林。在此背景下，在獨立法律部門的視野下深入剖析生態環境法典在體系建構上的創新，對準確適用與妥當實施法典具有重要意義。

一、總分結構：生態環境法典對分散立法的系統整合

在生態環境法典編纂之前，我國在不同部門主導下、針對特定環境要素陸續制定了30多部生態環境法律。這種分散立法模式雖然在初期有效應對了特定的環境污染與生態破壞問題，但隨著生態文明體制改革的不斷深化，分部門與分要素立法之間的重復、沖突、不一致等體系性缺陷日益凸顯。為彌補體系性缺陷，生態環境法典通過綜合運用“提取公因式”和“跨要素綜合”的立法技術實現了系統整合。

法典編纂全面調整污染防治、生態保護、綠色低碳發展等領域，抽象提煉了總則編與分則各編的一般規定。法典總則編之所以能夠發揮統領功能，核心原因在于提供具有基礎性與綜合性的環境法基本制度規范，彌補分則各編與單行立法在適用范圍上的不足，并根據生態關聯事實協調針對不同生態環境要素或環境利用行為的具體制度。總則編提煉了規劃、標準、監測、影響評價、應急等基礎性、綜合性制度。以“生態環境影響評價”為例，法典不僅整合了現行環境影響評價法的內容，還創新性地將溫室氣體排放納入了環評體系。這意味著在行政機關在審批建設項目時不僅要看傳統的污染與生態指標，更要關注其是否符合低碳導向，法院在開展司法審查時也需綜合考慮減污、降碳與擴綠。分則各編的一般規定同樣體現了這種體系化考慮，如污染防治編確立了排污許可作為固定污染源管理的核心地位，要求強化多污染物控制協同和區域治理協同。這種從“單一要素管治”向“綜合協同管治”的轉變，為執法者與裁判者提供了更具系統性的法律解釋視角。

面向法典實施，對總則編與分則各編一般規定的解釋需符合其基礎性與綜合性定位。在各項環境法基本制度中，監測制度具有為環境監督管理和環境治理決策提供信息保障的外部功能，以及確保監測數據客觀性、真實性、合法性和共享性的內部功能。總則編規定的監測制度是適用于污染防治、生態保護、綠色低碳發展編的通用性制度規范，提升了生態環境監測制度的基礎性。為進一步提升監測制度的綜合性，法典實施應當基于污染監測、生態監測與碳排放監測的事實關聯，妥當解釋生態環境監測制度條款對生態保護、綠色低碳發展領域的適用性。例如，政府在調查評價生態環境狀況、建立生態環境承載能力監測預警機制時應超越對環境污染容量的單一關注，綜合考慮污染排放、生態破壞、溫室氣體排放對生態環境的總體影響。對分則各編一般規定的解釋同樣如此，如污染防治編排污許可制度的實施需協同相關污染防治許可制度，確保全面評價污染排放行為對環境的影響，同時避免因重復評價而徒增監管成本。

二、內外構造：生態環境法典對價值目標的融貫表達

作為獨立的法律部門，生態環境法具備不同于傳統部門法的獨特價值追求。可持續發展是各國環境法體系化的共同追求，分別以其社會可持續、生態可持續、經濟可持續內涵引領污染防治法、生態保護法、綠色低碳發展法的價值追求。生態文明建設、人與自然和諧共生則是對可持續發展內涵的本土深化和創新，要求環境法不僅關注人類世代的生存發展利益，也保護生態環境本身的存在價值，進一步凸顯異于其他部門法的價值追求。生態環境法典將內在價值目標轉化為具有規范約束力的法律條文，實現了價值目標在總則與分則之間的融貫表達。

法典通過明文規定基本原則實現了內在價值體系的規范外顯。環境保護法第五條對基本原則的規定初步實現了環境法內在體系的外顯，有助于為環境法規則的設計與適用提供價值指引。法典承繼了明文表述基本原則的立法方式，并對部分原則的內容作了修改，新增了“系統治理”“生態優先”“綠色發展”原則。不僅如此，法典編纂增進了原則與規則之間的相互證立。長期以來，雖然環境法律普遍規定了原則條款，但環境法原則在相關規則中的體現卻并不充分。例如，損害擔責原則作為環境保護法規定的基本原則，應在規則層面上體現為預防與救濟生態環境損害的制度安排，但環境立法僅在土壤污染防治等特定領域規定了生態環境損害賠償規則，反而是民法典對生態環境損害賠償制度作了一般性規定。由于民法體系自身的內在價值所限，難以為生態環境損害賠償提供符合環境公益維護目標的規則，為此，法典編纂針對生態環境損害賠償責任追究作了專門規定。再如，預防為主原則應適用于環境規制的全過程，為此突發環境事件應對也應貫徹預防為主的原則，防患于未然，但環境保護法第四十七條并未對突發環境事件的預防作出規定。為增強原則與規則的相互證立，法典已明確國家嚴密防控生態環境風險的義務，并對政府和企業的風險防控、隱患排查義務作了基本規定。

面向法典實施，需對環境法原則與規則進行融貫的體系解釋。以生態優先原則為例，在生態系統保護、重要地理單元保護地章節中規定了“生態優先”“保護優先”“嚴格保護”“生態保護第一”等適用于特定領域的具體原則。從文義來看，這些具體原則均處理生態保護與資源開發利用之間的關系，但對生態保護優先程度的定位不同。對各項具體原則的理解應當與保護對象的生態價值一致，體現不同生態系統或區域的保護價值差異。其中，生態保護編應整體適用“生態保護優先”原則，進而按照特定生態系統或區域的保護價值高低適用更加凸顯生態保護地位的“嚴格保護”“生態保護第一”等原則。在融貫解釋原則條款的基礎上，進一步融貫解釋原則條款與相關的規則條款。根據生態環境損害不同于民事侵權損害的特性，細化賠償范圍、舉證責任、責任承擔方式等方面的實體與程序規范，落實損害擔責原則。細化與補充預防突發生態環境事件風險的具體規則，并且協調與環境影響評價等預防性制度的關系，落實預防為主原則。

三、責任獨立成編：生態環境法典對多元手段的統籌協調

生態環境治理的特殊性在于其不拒絕任何有益于問題解決的法律手段，需要根據治理目標協調各類行政、民事與刑事手段。生態環境法典在獨立法律部門視野下，通過專門設置法律責任編，實現了行政規制、民事救濟與刑事制裁的深度整合與外部協同。

法典法律責任與附則編全面納入了各類法律責任，并協調了相互關系。法典明確，針對同一污染環境、破壞生態的違法行為，涉事主體需同時依法面臨行政處罰、民事賠償乃至刑事追究。由于民事侵權責任旨在救濟因環境污染或生態破壞受損的人身、財產等私益，而行政責任與刑事責任旨在救濟環境公共利益，因此法典明確行為人對行政責任、刑事責任等公法責任的承擔不應影響對侵權責任的承擔。與此不同，同為公法責任的行政責任與刑事責任應當得到統籌考慮，以免環境利用行為人承擔不成比例的法律責任，為此，法典還規定環境利用行為人承擔的行政責任可依法折抵刑事責任，包括以行政拘留折抵相應刑期以及以行政罰款折抵相應刑事罰金。這種“責任折抵”制度有效落實了憲法的比例原則，避免了對行為人的過度懲罰。在此基礎上，法典將“生態環境損害賠償責任”這一專門環境責任正式法定化。這既區別于傳統民法的私益侵權賠償，也不同于行政處罰，而是一種旨在維護公共利益的修復責任。

面向法典實施，需合理確定多元調整手段的作用邊界。生態環境保護會因限制生產經營活動而有損企業的經營自由權與財產權，也可能因限制資源開發利用而影響民生保障等其他國家目標的實現，需受憲法基本權利保護的限制，且兼顧其他國家目標。為此，法典“生態優先”原則及相關規則的解釋與適用需受憲法比例原則約束，重在生態環境保護與經濟社會發展的協調共進而非此消彼長，且需限定適用情形以免過度減損基本權利或影響其他國家目標的實現。此外，法典分別將“國家利益”與“社會公共利益”作為生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的救濟對象，為明確兩訴的請求權基礎提供了基本依據，但未能進一步規定管轄、證據、庭審等方面的程序規則。由于兩訴區別于傳統私益訴訟的特殊性，有待在法典實施過程中協同相關訴訟法開展體系解釋，妥當處理環境法與訴訟法之間的關系。

四、“雙法源”格局：生態環境法典對單行法律的體系約束

由于環境問題具有極強的專業性和變動性，生態環境法典并未采取“一攬子全包”的極端模式，而是確立了“法典+單行法律”的“雙法源”結構。

由于環境法邊界范圍的模糊性與事實基礎的變動性，法典編纂采用法典與單行法律并存的“雙法源”結構是領域法范式下的合理選擇。以生態保護法為例，森林法、草原法、水法、土地管理法、漁業法等自然資源法律具有多元目標，濕地保護法、長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法、青藏高原生態保護法等生態保護法律則有待實踐檢驗。為此，法典生態保護編僅納入了上述法律中的“要旨要則”，在按照完備價值配置基本規范的同時，為單行法律的制度探索留下足夠空間。在“雙法源”結構下，法典雖然不具備比單行法律更高的法律位階，但其中依據憲法環境條款確立的立法目標、基本原則等基本規范可約束單行立法，如根據“山水林田湖草沙是生命共同體”理念確立的系統治理原則。據此，法典明確優先適用其他法律對生態保護、綠色低碳發展等生態環境保護相關領域的“具體或者進一步”規定，在“特別法優于一般法”等傳統法律適用規則的基礎上作了必要的補充。

面向法典實施，環境單行法律規則的設計與適用應受法典基本規范的約束。法典第一千二百三十九條規定，其他法律對生態保護、綠色低碳發展等生態環境保護相關領域有具體或者進一步規定的，適用其規定。據此，法典與單行法律的關系不直接適用立法法規定的“特別法優于一般法”“新法優于舊法”等一般法律適用規則。對是否構成“具體或者進一步”規定的判斷需考量特定領域的特殊性與規則變化的必要性，若無足夠充分且正當的理由不得偏離法典基本規范，從而切實發揮法典編纂提升環境法律制度系統性、整體性與協同性的功能。其中，“具體”規定指向較法典規定的事實構成要件更加豐富的規定，“進一步”規定則指向更加符合法典原則與精神的規定，而不一定是更加嚴格的規定。生態環境執法與司法應當樹立“法典思維”，在處理具體的污染排放、生態破壞相關糾紛時，不僅要查找相關的單行法律規定，而且要定位法典中的相關基礎規范，確保對單行法律的理解與適用符合法典確立的基本原則與規則。

人民法院報·8版

作者

吳凱杰

（作者系北京大學法學院助理教授）

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