5月19日，歐洲議會以508票贊成、64票反對、90票棄權的結果，正式通過《外國直接投資審查條例》修訂案。此舉標志著歐盟在強化投資監管框架的執行力和影響力上邁出重要一步，一個關鍵領域管控趨于嚴格、歐盟委員會介入和干涉程度加深的投資新環境逐漸形成。

模仿美國的嘗試

2009年歐債危機爆發后，隨著外國投資大舉進軍歐盟基礎設施、高科技等行業和企業，歐盟內部對于外資帶來“技術流失”“安全風險”等方面擔憂上升，歐委會及德國、法國等大國均提出應效仿美國的外國投資委員會，構建歐盟層面的投資審查制度。2017年9月，歐委會主席容克在發表盟情咨文的同時提交“建立歐盟外資審查新框架”草案。該法案于2019年4月生效，并于2020年10月11日正式實施，構成了歐盟層面運行至今的投資審查制度框架。

在這一階段，歐盟完成了超國家層面投資審查制度從無到有的突破。在立法責任上，歐盟要求各成員國必須建立本國的外資監管機制。在監管權限上，歐盟設立了“一國通報，全歐審閱”的相互評議機制，即任一成員國若對某項外資項目啟動國內審查，必須將該交易的詳細信息通報給歐委會及其他所有成員國，歐委會有權就個案給出具體審查意見。在審查范圍上，覆蓋了“與歐盟利益相關”“涉及關鍵行業、技術與供應保障”“影響媒體自由及多元化”以及投資方背景特殊等類別的項目。該制度推動成員國普遍提高外資準入門檻，增強歐委會及成員國對外資政策的影響力，促使各國的外資審查政策趨向一致。

然而，歐盟及其成員國對于2019年版投資審查條例并不滿意，認為其存在若干缺陷，例如關鍵領域定義模糊、對成員國約束力較弱、各國國內立法跟進遲緩等。為此，2020年3月，歐委會就審查機制發布特別指南，鼓勵成員國在可能對歐盟單一市場產生影響的外國投資項目上開展非正式合作。

歐盟機構權力進一步強化

隨著地緣政治變化和經濟“去風險”理念的深化，強化外國投資審查機制已成為歐盟經濟安全戰略的重要舉措。2024年初，歐委會提出修訂2019年版投資審查條例的草案。2025年底，歐洲議會與歐盟理事會就草案達成政治協議。今年5月19日，該草案獲歐洲議會表決通過，僅待歐盟理事會正式批準，即可生效。

從成員國執法義務角度看，新條例持續壓縮各國自由裁量空間，實際上加強了歐委會對各國投資審查工作的監管和約束。主要體現在以下三個方面：一是設定強制性的最低審查行業范圍。新條例要求所有成員國必須對涉及防務、半導體、人工智能、關鍵原材料和金融服務等敏感領域的外國投資進行審查，且各國對人工智能、選舉基礎設施、金融體系等方面的監管范圍必須與歐盟相應法律保持一致。二是擴大對“間接控制”投資的審查覆蓋。新條例明確，由非歐盟投資者最終控制的、在歐盟境內設立的子公司所進行的投資，也將被視為外國直接投資納入審查范圍。三是賦予歐委會更大的追溯和監管權力。歐委會對交易完成后一定時期內才被發現的、未進行事前申報的交易具備追溯審查權。在信息流通上，歐委會要求與成員國優化協作機制，增強數據庫、網上申報門戶的對接，以及涉及多個成員國交易的信息需要共享。

同時有必要指出的是，新條例設定了歐盟范圍內的最低審查標準，各成員國在達到此標準的基礎上，仍保留批準、附條件批準或禁止某項投資的最終決定權。

投資環境趨緊

歐盟修訂外資審查條例，意味著其投資環境將進一步發生變化。一方面，歐洲政策界和主流輿論將對投資問題的討論聚焦于所謂“防范外國控制”，而非側重在開放投資與安全保障之間尋求平衡。可以預見，未來部分歐盟外國家對歐投資將面臨更大的政治和輿論壓力，即使符合準入標準，也可能為回應歐盟內部強硬派聲音而在持股比例、經營權限等方面被迫作出妥協。

另一方面，歐盟整體投資格局將因其政策調控而調整。目前，歐盟吸收對外投資存量為7萬億歐元，主要來源國是美國（31%）、英國（17.5%）及瑞士（8.9%），中國占比（1.1%）較少，低于新加坡（3.9%）、日本（3.3%）和阿聯酋（1.6%）等海外投資活躍的國家。與此同時，近期榮鼎集團公布的數據顯示，2025年中國對歐盟和英國直接投資為167億歐元，同比增幅達67%，為2018年以來新高，主要得益于近年來電動汽車、電池等綠色制造業綠地投資的帶動?？梢钥闯?，歐盟正試圖通過日趨嚴苛的制度工具，對一個在其外資體系里占比較低、但增長迅速的“后來者”進行系統性約束。這反映出歐盟當前所感知的“競爭壓力”并非主要源于中國資本的歷史存量規模，而更多來自中國產業在綠色與數字轉型賽道上逐漸增強的現實競爭力。這種以安全為名、層層設限的政策姿態，也折射出其面對新興產業發展時的防御性心態，存在泛安全化傾向。一個典型的例子是，2026年3月歐委會提出《工業加速器》法案，擬針對特定國家企業進行的產業投資施加額外限制，實質上是以批準綠地投資為條件，強制要求外資企業在技術轉讓、本地就業、供應鏈本土化等方面滿足歐盟的苛刻要求，相當于在現有審查框架之外增設了新的準入壁壘。由此可見，歐盟正持續通過一系列制度性措施深度塑造其投資準入環境。然而，這是否真的能助其實現“強產業”“去風險”的愿景，成為“更具吸引力的投資目的地”，存在不確定性。近期安永發布的報告顯示，2025年歐洲外國直接投資項目數量同比下降7%，為十年來新低，其中法、德降幅分別達17%和10%，這或許已反映出某種市場信號。

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轉自丨世界知識

作者丨董一凡 王北北

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