【摘要】：藍天保衛戰是污染防治攻堅戰的重中之重。2023年11月，國務院印發實施了《空氣質量持續改善行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），明確了當前至“十四五”末期藍天保衛戰的總體思路、改善目標、任務措施。本文從落實精準治污、科學治污、依法治污要求，推動產業結構、能源結構、交通結構綠色低碳轉型，建立健全監測監管體系，加強綜合施策，提升系統治理效能等方面就如何推動落實《行動計劃》進行了解讀分析。

【關鍵詞】：環境空氣質量；大氣污染 ；藍天保衛戰 ；重點區域

黨的十八大以來，黨中央、國務院始終將生態文明建設擺在治國理政的突出位置。習近平總書記多次就大氣污染防治工作作出重要批示，親自推動大氣污染治理進程全面提速。習近平總書記在全國生態環境保護大會上明確指出，藍天保衛戰是污染防治攻堅戰的重中之重[1]。國務院先后出臺了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）、《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，各地區、各部門以前所未有的力度向大氣污染宣戰，空氣質量改善取得歷史性成就。2023年11月，國務院印發實施了《空氣質量持續改善行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），明確了當前至“十四五”末期藍天保衛戰的總體思路、改善目標、任務措施，突出精準治污、科學治污、依法治污，以空氣質量持續改善推動經濟高質量發展，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏[2]。

以環境質量改善為核心，推動深入打好藍天保衛戰

我國大氣污染防治工作從以污染物排放總量控制為核心逐步轉變為以環境空氣質量改善為核心。“十一五”時期，我國開啟以污染物排放總量控制為核心的大氣污染治理模式，主要污染物排放總量控制指標首次被納入國家約束性指標體系，大氣污染物排放總量減排上升到國家戰略高度。實踐證明，污染物排放總量控制模式在控制大氣污染方面發揮了重要作用，但也存在一些薄弱環節。例如，該模式偏重一次污染物減排而忽視污染物排入環境后通過物理化學反應形成的二次污染，導致其對控制復合污染的約束力不強；缺乏對大氣污染治理整體性和區域綜合發展公平性的考慮，拉高了污染控制成本。

為應對以細顆粒物（PM2.5）為特征的區域性復合型大氣污染，2013年9月，國務院印發實施《大氣十條》，提出京津冀、長三角、珠三角三大區域的PM2.5濃度下降幅度目標，并將空氣質量改善目標分解至31個省（區、市），明確地方政府承擔空氣質量改善的目標責任[3]。這標志著我國大氣環境管理重心開始由污染物排放總量控制向環境質量改善轉變，污染防治措施更加側重多污染源綜合控制、多污染物協同減排和區域聯防聯控。《大氣十條》實施以來，我國大氣污染治理發生了歷史性變革，從解決PM2.5污染問題入手，堅持以空氣質量改善為核心，注重點面結合、標本兼治，實現了由重點整治到系統治理的重大轉變。我國首次實現全國范圍內環境空氣質量顯著改善，成為世界上空氣質量改善速度最快的國家。這充分說明黨的十八大以來，我國大氣污染治理方向是正確的、措施是管用的。成功經驗中最關鍵的是轉為以環境空氣質量改善為核心，推動污染治理措施和質量改善目標形成閉環。

同時，也要清醒地認識到，目前，我國環境空氣質量尚未實現根本性好轉，總體上仍未擺脫“氣象影響型”的困境[4]，大氣污染治理的長期性、復雜性和艱巨性仍然存在，環境空氣質量較美麗中國目標和國際先進水平還有較大差距。需堅持以改善空氣質量為核心，以減少重污染天氣和解決人民群眾身邊的突出大氣環境問題為重點，以降低PM2.5濃度為主線，大力推動氮氧化物（NOx）和揮發性有機物（VOCs）減排，開展區域協同治理，突出精準治污、科學治污、依法治污，完善大氣環境管理體系，提升污染防治能力；遠近結合研究謀劃大氣污染防治路徑，扎實推進產業、能源、交通運輸綠色低碳轉型，強化面源污染治理，加強源頭防控，加快形成綠色低碳生產生活方式，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。《行動計劃》將空氣質量改善目標完成情況作為深入打好污染防治攻堅戰成效考核的重要內容，督促各地以高水平保護為抓手，塑造經濟社會發展的新動能、新優勢，持續推動藍天保衛戰向縱深發展，以空氣質量持續改善推動經濟高質量發展。

以結構綠色低碳轉型為抓手，從根本上降低污染排放

我國環境空氣質量尚未實現根本性好轉的根源在于大氣污染物排放量仍處高位，產業結構偏重、能源結構偏煤、交通結構偏公路的狀況沒有根本改變。特別是京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原三大國家大氣污染防治重點區域（以下簡稱“重點區域”），其單位面積大氣污染物排放量為全國平均水平的3～5倍。《行動計劃》聚焦產業結構、能源結構、交通結構優化調整，謀劃實施重大減排工程，扎實推動結構性減排落到實處，從根本上降低污染排放，做到3個“推動”。

一是全力推動產業結構綠色轉型升級。以京津冀魯豫5省（市）為例，其面積僅占全國面積的5.6%，卻生產了全國33%的鋼鐵、19%的焦炭、27%的平板玻璃、24%的電解鋁、17%的水泥……時，重化工產業圍城現象突出，對當地環境空氣質量和居民身體健康產生顯著影響。《行動計劃》通過“控增量、去存量、提質量、促減排”，著力優化調整產業結構。“控增量”，即堅決遏制高耗能、高排放、低水平的項目盲目上馬，不該批的堅決不批，不能建的堅決不建；對產能置換項目進行嚴格監管；嚴禁新增鋼鐵產能；嚴格控制生產和使用高VOCs含量涂料、油墨、膠黏劑、清洗劑的建設項目；加大低（無）VOCs含量原輔材料替代力度。“去存量”，即嚴格執行《產業結構調整指導目錄（2024年本）》，利用綜合標準依法依規推動落后產能退出；重點區域進一步提高落后產能能耗、環保、質量、安全、技術等要求，逐步退出限制類涉氣行業工藝和裝備。“提質量”，一方面，聚焦重點行業綠色低碳轉型和高質量發展，推行鋼鐵、焦化、燒結一體式布局，大幅減少獨立焦化、燒結、球團和熱軋企業及工序，有序引導電爐短流程煉鋼發展；另一方面，聚焦傳統產業集群綜合整治和升級改造，針對現有產業集群制定專項整治方案，明確整治標準和完成時限，依法淘汰關停一批、搬遷入園一批、就地改造一批、做優做強一批，高效有序推進產業集群專項整治工作。“促減排”，即強化VOCs全流程、全環節綜合治理；高質量推進鋼鐵、水泥、焦化等重點行業及燃煤鍋爐超低排放改造；推進玻璃、石灰、礦棉、有色金屬等行業深度治理；全面開展低效失效大氣污染治理設施排查整治；推進燃氣鍋爐低氮燃燒改造；加強生物質鍋爐監管，確保工業企業全面穩定達標排放。

二是著力推動能源清潔低碳高效發展。《大氣十條》實施以來，我國能源消費結構持續優化，化石能源消費占比從2012年的90.3%下降到2022年82.5%；其中煤炭消費占能源消費的比重從68.5%下降到56.2%。但能源結構以煤為主的形勢沒有改變，特別是重點區域單位面積煤炭消費量是全國平均水平的3～4倍，且近年來我國煤炭消費量不降反增。“十四五”時期的前三年，全國煤炭消費量平均每年增加2億t左右。煤炭清潔利用水平偏低，散煤污染問題較為突出。《行動計劃》將著力優化調整能源結構，加速能源清潔低碳高效發展。第一，大力發展新能源和清潔能源。持續增加天然氣生產供應，新增天然氣優先保障居民生活和清潔取暖需求。第二，嚴格合理控制煤炭消費總量。重點區域繼續實施煤炭消費總量控制措施，新改擴建用煤項目依法實施煤炭等量或減量替代，抓好煤炭集中使用和清潔高效利用，重點削減分散、低效、排放量大的非電用煤。第三，積極開展燃煤鍋爐關停整合。充分發揮30萬kW及以上熱電聯產電廠的供熱能力，對其供熱半徑30km范圍內的燃煤鍋爐和落后燃煤小熱電機組（含自備電廠）進行關停或整合。第四，實施工業爐窯清潔能源替代。推進當前使用高污染燃料的工業爐窯改用工業余熱、電能、天然氣等；燃料類煤氣發生爐應采用清潔能源替代；逐步淘汰固定床間歇式煤氣發生爐。第五，持續推進北方地區清潔取暖工作。工作重心由以大規模提高清潔取暖比重為主逐步轉到鞏固存量和有序新增上；北方地區清潔取暖工作應因地制宜成片推進，確保群眾溫暖過冬；各地應依法將整體完成清潔取暖改造的地區劃定為高污染燃料禁燃區，防止散煤復燒。

三是全面推動交通結構低碳化清潔化。當前，在我國貨物運輸結構中，公路運輸占比達72.4%。2023年，移動源排放的NOx約占全國NOx排放總量的60%，成為我國NOx排放的第一大來源；移動源排放的VOCs約占全國VOCs排放總量的1/3。《行動計劃》突出交通綠色低碳轉型，將移動源污染防治工作由“重點”推向“全面”。第一，聚焦貨物運輸結構優化調整。加強鐵路專用線和聯運轉運銜接設施建設，加快推進“公轉鐵”“公轉水”，要求大宗貨物中長距離運輸優先采用鐵路、水路運輸，短距離運輸優先采用封閉式皮帶廊道或新能源車船。推動實現“上游監管”，探索將清潔運輸作為煤礦、鋼鐵、火電、有色、焦化、煤化工等行業項目審核和監管重點。第二，聚焦機動車清潔發展。堅持以新能源汽車推廣應用為主線，抓好“公共領域車輛”和“中重型貨車”兩個重點，提升機動車清潔化水平。在重點區域公共領域新增或更新的公交車、出租車等車輛中，新能源汽車比例不低于80%。以火電、鋼鐵、煤炭、焦化、有色金屬、水泥等行業和物流園區為重點，加快推廣應用新能源中重型貨車，發展零排放貨運車隊。第三，聚焦非道路移動源綜合治理。堅持新能源替代與老舊機械淘汰同步發力，基本消除非道路移動機械、船舶及重點區域鐵路機車“冒黑煙”現象。全面擴展鐵路貨場、物流園區、港口、機場和工礦企業等重點場所，加快內部作業車輛、機械的新能源更新改造。第四，聚焦成品油質量保障。加強油品進口、生產、倉儲、銷售、運輸、使用環節全過程監管，堅決打擊將非標油品作為發動機燃料銷售等行為。提升油箱柴油抽測頻次，對發現的問題線索進行溯源，嚴厲追究生產、銷售、運輸者的主體責任。

以差異化精細化管控為指引，落實精準治污、科學治污、依法治污

近年來，雖然我國PM2.5濃度逐步下降，但部分地區秋冬季重污染天氣依然易發、頻發。比如，2023年年底至2024年年初，我國中東部地區發生長時間、大范圍重污染過程，26個省份、225個城市共出現275天以PM2.5為首要污染物的重污染天；大面積集中焚燒秸稈引發的重污染天氣也時有發生，甚至出現空氣質量指數“爆表”。此外，我國有全球規模最大、數量最多的施工工地，以及每年40多億m2的城鎮住宅和公共建筑竣工面積，施工揚塵和渣土遺撒問題普遍；每年200多億t的砂石骨料被開采、加工、運輸，造成塵土飛揚；料場料堆露天堆放、城市路面人工干掃等導致的污染嚴重。餐飲油煙、惡臭異味問題也成為近年來人民群眾投訴舉報最為集中的領域。為此，《行動計劃》專門提出，強化重點區域、重點行業差異化管控，著力減少重污染天氣；通過全面提升面源污染治理精細化水平，推動解決人民群眾身邊的突出大氣環境問題，切實維護公眾健康和老百姓環境權益，做到3個“聚焦”。

一是聚焦重點區域進行重點攻堅。《大氣十條》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》明確將京津冀、長三角等污染相對較重的地區列為重點區域，提出具體的空氣質量改善目標和更為嚴格的管控措施與要求，并在政策、資金等方面予以傾斜，進行重點攻堅。《行動計劃》基于當前各地空氣質量狀況、污染傳輸影響等因素，對重點區域城市范圍進行優化調整，將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區，使長三角地區與京津冀及周邊地區兩大重點區域連成一片，整體解決東部地區大氣污染問題，并將PM2.5濃度基本穩定達標且對長三角地區污染貢獻較小的浙江南部、安徽南部的10個城市調出重點區域，保持對污染較重區域的重點關注。

二是聚焦重點行業實施差異化管控。完善重污染天氣應對機制和重點行業企業績效分級指標體系，對納入重污染天氣應急減排清單的企業開展績效分級，實施差異化管理。在重污染天氣應急響應時，治理水平高、績效評級高的企業可以不采取或少采取管控措施，績效水平低的企業根據績效等級分類采取更嚴格的管控措施。要求各地積極開展重點行業企業績效等級提升行動，以環保績效“創A”為引領，進一步提升重點行業大氣污染治理水平和精細化環境管理水平，促進行業轉型升級，推動實現污染減排和行業高質量發展雙贏。

三是聚焦面源污染提升精細化治理水平。針對揚塵、秸稈、餐飲油煙、惡臭異味、農業氨等量大面廣的面源污染，綜合運用多類高科技手段，推動提升精細化管理水平。第一，深化揚塵污染綜合治理。推進建筑工地安裝視頻監控并接入當地監管平臺；提高城市建成區道路機械化清掃率；加強城市公共裸地，以及大型煤炭、礦石等干散貨碼頭物料堆場的揚塵治理。第二，加強秸稈禁燒管控。要求各地結合實際對秸稈禁燒范圍等作出具體規定，進行精準劃分。綜合運用衛星遙感、高清視頻監控、無人機等手段，提高對秸稈、垃圾等焚燒火點監測的精準度。第三，開展餐飲油煙、惡臭異味專項治理行動。要求各地加強部門聯動，因地制宜解決人民群眾反映集中的油煙及惡臭異味擾民問題。嚴格管理居民樓附近的餐飲服務單位布局。對群眾反映強烈的惡臭異味擾民問題加強排查整治。第四，推進大氣氨排放控制。在京津冀及周邊地區開展大氣氨排放控制試點，以大型規模化畜禽養殖場為重點，推行生豬、雞等圈舍封閉管理，加強廢氣收集和處理。

以建立健全監測監管體系為保障，切實壓實地方責任

建立健全大氣污染防治監測監管體系，加強機制和能力建設，提升大氣環境監測監控能力；強化大氣環境監管執法，以嚴的基調加強對大氣污染問題的監督和查處；深入開展中央生態環境保護督察，切實壓實地方黨委、政府改善環境質量和企業污染治理的主體責任，做到4個“強化”。

一是強化聯防聯控。完善區域大氣污染防治協作機制。統籌推進京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控工作，繼續發揮長三角地區協作機制、汾渭平原協作機制作用。加強對成渝地區、長江中游城市群、東北地區、天山北坡城市群等區域大氣污染防治協作的指導，將粵港澳大灣區作為空氣質量改善先行示范區。要求各省（區、市）加強區域內聯防聯控，省際交界地區市縣積極開展聯防聯控，推動聯合交叉執法。

二是強化監測能力。在重點區域城市加強機場、港口、鐵路貨場、物流園區、工業園區、產業集群、公路等的大氣環境監測；在地級及以上城市開展非甲烷總烴監測；在重點區域、成渝地區、長江中游城市群和其他VOCs排放量較高的城市開展光化學監測。持續推進大氣超級站、區縣站、鄉鎮站、顆粒物組分站、VOCs組分站等各類空氣質量監測站點聯網共享工作。加快安裝在線監控設備，推動企業安裝工況監控、用電（用能）監控、視頻監控等。建設全國重型柴油車和非道路移動機械遠程在線監控平臺。

三是強化監督幫扶。持續開展空氣質量改善監督幫扶工作，嚴查突出環境問題，以最嚴格的監管督促實現穩定達標排放，幫扶企業提升污染治理水平。運用科技手段賦能大氣執法監管，持續加強無人機、走航車、便攜式監測儀等高科技執法裝備的配備和使用，實現對合法企業無事不擾、對違法企業精準打擊，推動由“人防為主”向“技防優先”轉變。協同“線上＋線下”形成工作閉環，線上推送線索任務進行屬地自查，線下組織業務骨干開展異地互查，重點查找突出問題和薄弱環節，對問題整改一盯到底，形成有效的閉環管理，壓實屬地工作責任。

四是強化督察效能。將持續深入打好藍天保衛戰重點任務以及《行動計劃》推進過程中存在的突出問題納入中央生態環境保護督察范疇，進一步加大對大氣污染問題的督察力度，著力提升大氣環境領域的督察效能，切實壓實地方政府責任，推動落實生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”。

以完善的綜合政策為支撐，提升系統治理效能

藍天保衛戰不是一蹴而就的，更不是僅靠生態環境部門單打獨斗就能夠完成的。《大氣十條》實施以來，生態環境部統籌各領域資源，與各地、各相關部門協作配合、共同努力，利用法治、市場、科技、政策等手段，推動空氣質量持續改善。《行動計劃》進一步繼承和發揚了好的經驗做法，著力打好法治、市場、科技、政策“組合拳”，做到6個“發揮”。

一是發揮目標考核導向作用。將空氣質量改善目標完成情況作為深入打好污染防治攻堅戰成效考核的重要內容。對超額完成目標的地區給予激勵；對未完成目標的地區，從資金分配、項目審批、榮譽表彰、責任追究等方面實施懲戒，充分發揮目標考核“指揮棒”作用。

二是發揮法規標準保障作用。完善的法規標準體系是依法治污的基礎。繼續健全法律法規標準體系，加快制修訂重點行業和重點領域大氣污染物排放標準。研究提出涂層劑、家用洗滌劑等產品的VOCs含量限值，并就生物質成型燃料產品質量，以及鐵路內燃機車污染物排放等制定強制性國家標準。

三是發揮價格約束激勵作用。用好、用足相關價格政策，綜合考慮能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯電價制度，完善清潔取暖“煤改電”及采暖用電銷售側峰谷電價制度；落實好清潔取暖氣價政策；對港口岸基供電實施支持性電價政策，完善鐵路運價靈活調整機制。

四是發揮稅收調節作用。繼續強化稅收政策支持，嚴格執行環境保護稅法，完善環境保護稅征收體系，加快將VOCs整體納入征收范圍；研究涂料、油墨、膠黏劑、清洗劑等含VOCs產品的差異化消費稅政策，促進低（無）VOCs含量原輔材料源頭替代和推廣應用。

五是發揮財政金融引導作用。有序擴大中央財政支持北方地區清潔取暖范圍，對減污降碳協同項目予以傾斜。進一步加大傳統產業及集群升級、工業污染治理、鐵路專用線建設、新能源鐵路裝備推廣等領域的信貸融資支持力度，推廣綠色金融，不斷引導社會資本投入。

六是發揮科技支撐作用。繼續加大科技攻關力度，構建復合污染成因機理、監測預報、精準溯源、深度治理、智慧監管、科學評估的全過程科技支撐體系。加快低（無）VOCs原輔材料和產品技術研發。研發系統、精準、高效的多污染物治理等技術和裝備，以及污染源排放智慧監管技術體系和現場執法設備。

作者

劉炳江：生態環境部總工程師、大氣環境司司長

本文刊載于《環境保護》2024年11期