青島某包裝有限公司訴山東省青島市即墨區市場監督管理局、青島市即墨區人民政府行政處罰及行政復議案

——“不罰清單”是規范行政執法裁量權的示范，而不是適用“首違不罰”制度的限制

案例信息

入庫編號：2025-12-3-001-011 / 行政 / 行政處罰 / 山東省青島市中級人民法院 / 2023.02.03 / （2022）魯02行終1098號 / 二審 / 入庫日期：2025.06.30

裁判要旨

1.行政相對人系初次違法且危害后果輕微并及時改正的，行政機關可以不予行政處罰；行政機關作出的行政處罰違反過罰相當原則，行政相對人請求撤銷該行政處罰決定的，人民法院依法予以支持。
　　2.地方制定的行政處罰“不罰清單”是規范行政執法裁量權的示范，而不是限制“首違不罰”制度適用的清單。對于符合“首違不罰”情形的輕微違法行為，行政機關以該行為不在“不罰清單”之列予以抗辯的，人民法院不予支持。

基本案情

2021年9月7日，山東省青島市即墨區市場監督管理局（以下簡稱即墨區市監局）對青島某包裝有限公司進行現場檢查，發現其車間內有在用電動叉車一輛，該公司現場不能提供該車的檢驗、登記手續。即墨區市監局現場作出《特種設備安全監察指令書》并當場送達該公司。2021年9月8日，即墨區市監局以該公司涉嫌使用未檢驗的叉車為由立案。后青島某包裝有限公司分別于2021年9月30日、11月3日、11月4日向即墨區市監局提交了公司負責人的特種設備作業人員申請材料受理憑證、新購置叉車的《合格證明書》《特種設備檢驗意見通知書（1）》《機動工業車輛定期（首次）檢驗報告》《特種設備使用登記表》《特種設備使用登記證》，并對案涉叉車進行報廢處理。2021年12月17日，即墨區市監局作出青即市監行處字〔2021〕874號《行政處罰決定書》，對該公司罰款人民幣3萬元。青島某包裝有限公司繳納罰款后向青島市即墨區人民政府申請行政復議，要求撤銷案涉處罰決定。青島市即墨區人民政府經審查，于2022年5月15日作出即復決字〔2022〕第51號《行政復議決定書》，維持了涉案行政處罰決定。青島某包裝有限公司不服，提起行政訴訟。

山東省萊西市人民法院于2022年10月8日作出（2022）魯0285行初61號行政判決：一、撤銷被告即墨區市監局于2021年12月17日作出的青即市監行處字〔2021〕874號《行政處罰決定書》；二、撤銷被告青島市即墨區人民政府于2022年5月15日作出的即復決字〔2022〕第51號《行政復議決定書》。宣判后，即墨區市監局不服，提起上訴。山東省青島市中級人民法院于2023年2月3日作出（2022）魯02行終1098號行政判決：駁回上訴，維持原判。即墨區市監局仍不服，向山東省高級人民法院提出再審申請。山東省高級人民法院于2023年8月21日作出（2023）魯行申 986 號行政裁定：駁回即墨區市監局的再審申請。

裁判理由

本案的爭議焦點為：對青島某包裝有限公司的違法行為是否可以不予行政處罰，以及“不罰清單”能否限制“首違不罰”制度的適用。

其一，本案可以適用“首違不罰”的規定。行政處罰法第六條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”故行政處罰的目的并不在于罰款等行政處罰本身，而是通過懲戒性的措施教育公民、法人或者其他組織自覺守法，從而達到預防違法的實際效果。行政處罰法第三十三條第一款規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”鑒此，對于違法行為同時滿足初次違法、危害后果輕微、及時改正三項條件的，行政機關可以不予行政處罰。

《中華人民共和國特種設備安全法》第三十三條規定：“特種設備使用單位應當在特種設備投入使用前或者投入使用后三十日內，向負責特種設備安全監督管理的部門辦理使用登記，取得使用登記證書。登記標志應當置于該特種設備的顯著位置。”故青島某包裝有限公司確系違反了該規定。同時，被告即墨區市監局對原告系初次違法、所涉特種設備數量較少及青島某包裝有限公司在自用該叉車過程中也未造成實際危害后果等事實予以確認，且在即墨區市監局作出《特種設備安全監察指令書》之后，青島某包裝有限公司也及時將案涉叉車進行報廢處理，又購置了新的、經登記檢驗合格的叉車并申請了特種設備作業人員資格，消除了案涉叉車的安全隱患，符合對先前違法行為進行及時糾正的情形。即墨區市監局通過前期的現場檢查、調查詢問、指令改正等行為，其引導和促進企業自覺守法的目的已經達到，故青島某包裝有限公司的行為已滿足了“首違不罰”的要求。在此情形下，即墨區市監局雖有行政處罰的裁量權，但其作出罰款三萬元的行政處罰，未充分衡量違法情節、危害程度和當事人主動自我糾錯等因素，作出的案涉處罰有違行政處罰過罰相當的原則，屬于適用法律錯誤。

其二，“不罰清單”是示范，不能限制“首違不罰”制度適用。即墨區市監局主張原告違法行為屬于安全生產領域，不在《山東省輕微違法行為不予處罰清單》之中，不應當免除處罰。經審查認為，“不罰清單”是示范，而不能限定“首違不罰”制度的適用。不論是行政處罰法的“首違不罰”規定，還是《山東省輕微違法行為不予處罰清單》（2021年版），均體現了對初次輕微違法行為的容錯糾錯機制，引導行政相對人及時自我改正，主動消除、減輕社會危害后果。因此，行政機關在執法時采取的行政措施、作出是否處罰及如何處罰的結論應當具備必要性、適當性，做到寬嚴相濟、過罰相當，盡量采用對行為主體權益減損最小的方式實現立法目的。“不罰清單”雖未列明特種設備輕微違法不予處罰的情形，但亦未將其排除在外，根據行政處罰法的相關規定，行政執法機關仍可以適用“首違不罰”制度。

綜上，原告使用的案涉叉車未經檢驗合格屬實，但是即墨區市監局在職權范圍內，未充分衡量違法情節和危害程度等因素，作出的處罰有違行政處罰過罰相當原則，不符合“首違不罰”的規定精神，依法應予撤銷。

裁判要旨

1.行政相對人系初次違法且危害后果輕微并及時改正的，行政機關可以不予行政處罰；行政機關作出的行政處罰違反過罰相當原則，行政相對人請求撤銷該行政處罰決定的，人民法院依法予以支持。

2.地方制定的行政處罰“不罰清單”是規范行政執法裁量權的示范，而不是限制“首違不罰”制度適用的清單。對于符合“首違不罰”情形的輕微違法行為，行政機關以該行為不在“不罰清單”之列予以抗辯的，人民法院不予支持。

關聯索引

《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）第5條第1款、第6條、第33條第1款

一審： 山東省萊西市人民法院（2022）魯0285行初61號行政判決（2022年10月8日）

二審：山東省青島市中級人民法院（2022）魯02行終1098號行政判決（2023年2月3日）