作者：鄒碧穎 孫穎妮

來源：財經(jīng)雜志（ID：i-caijing）

導讀：新提法、新數(shù)據(jù)影響著未來走勢。2026年安排超長期特別國債2500億元支持消費；設立1000億元促內(nèi)需專項資金；赤字率擬按4%左右安排。時隔十年，公積金制度改革再度寫入政府工作報告；還要加強初婚初育家庭住房保障；城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金月最低標準再提高20元；對長期的制度深化改革作出新部署。

3月5日，十四屆全國人大四次會議開幕，國務院總理李強作政府工作報告（下稱“報告”）。作為理解中國政策邏輯的重要風向標，政府工作報告會勾勒出一年宏觀政策的總體基調(diào)。立足“十五五”開局之年，這份報告也為未來經(jīng)濟社會發(fā)展謀篇布局。政府工作報告透露出不同往年的政策信號：2026年經(jīng)濟增長目標，由前三年“5%左右”調(diào)整為“4.5%—5%”；打造集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟等新興支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、６G等未來產(chǎn)業(yè)；深化拓展“人工智能＋”。強大國內(nèi)市場、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、科技創(chuàng)新，擺在2026年工作任務的前三位。

2026年，居民消費價格指數(shù)（CPI）漲幅目標在2%左右；安排超長期特別國債2500億元支持消費品“以舊換新”；設立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金；赤字率擬按4%左右安排。時隔十年，公積金制度改革再度被寫入政府工作報告；還要加強初婚初育家庭住房保障；城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金月最低標準再提高20元；支持有條件的地方推廣中小學春秋假。

而據(jù)“十五五”規(guī)劃綱要（草案）：中國要為到2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2020年翻一番、達到中等發(fā)達國家水平打好基礎；未來五年，到2030年，全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長7%以上；數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到12.5%；人均預期壽命提高到80歲；養(yǎng)老機構護理型床位占比達73%；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計降低17%。

中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員張燕生向《財經(jīng)》表示，今年的政府工作報告求真務實。4.5%-5%的經(jīng)濟增速目標，是根據(jù)未來五年，大國關系牽動國際形勢、國際形勢演進深刻影響國內(nèi)發(fā)展的實際，實事求是提出來的。“十五五”開局之年，這一增速目標為調(diào)整結構、防范風險、促進改革預留了很大空間，為后期更好地釋放經(jīng)濟潛力、促進新舊動能轉(zhuǎn)換、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎。這一經(jīng)濟增速預期形成前慢后快、穩(wěn)中求進的節(jié)奏，與2035年遠景目標相銜接。

眼下，國際局勢錯綜復雜，美國關稅政策仍在演變。全球宏觀經(jīng)濟與供應鏈變數(shù)，也牽動著中國的戰(zhàn)略布局。萬博新經(jīng)濟研究院院長滕泰向《財經(jīng)》分析，2026年宏觀經(jīng)濟政策為“更加積極”財政政策與“適度寬松”貨幣政策的組合拳。財政支出從側(cè)重“投資于物”（如傳統(tǒng)基建、鋼筋水泥），堅定地轉(zhuǎn)向“投資于人”。更多的財政資金將精準投向就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等領域，體現(xiàn)“穩(wěn)當前”與“利長遠”的統(tǒng)一。

01

彈性GDP目標，2500億元

支持消費品“以舊換新”

在3月5日的國新辦吹風會上，經(jīng)濟增速成為各界關注焦點。和往年不同，今年目標表述為“經(jīng)濟增長4.5%-5%、在實際工作中努力爭取更好結果”。報告起草組負責人、國務院研究室主任沈丹陽回應，這是一個“既跳起來摸高、又穩(wěn)得住步伐”的積極務實的目標。

沈丹陽說，“十四五”時期中國經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)年均5.4%的增長，據(jù)專家研究測算，按照“到2035年人均GDP達到2萬美元以上、比2020年翻一番”的愿景目標來倒算，未來十年中國經(jīng)濟年均增長4.17%以上就可以實現(xiàn)這個目標。與此同時，這是一個區(qū)間目標，既為應對各種不確定因素留有空間，也有利于各地因地制宜制定本地區(qū)增長目標。

美國的關稅壁壘將會砌多高，猶未可知。市場機構普遍預計，2026年的中國出口將保持韌性，增速在3.5%—6%區(qū)間。盡管如此，政府工作報告指出，“十五五”期間，在外部環(huán)境復雜嚴峻的情況下，必須堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點。增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合。必須以苦練內(nèi)功來應對外部挑戰(zhàn)。

報告的內(nèi)容包括：制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃,在促進低收入群體增收、增加居民財產(chǎn)性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。促進商品消費擴容升級，安排超長期特別國債2500億元支持消費品以舊換新，優(yōu)化政策實施機制。設立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償?shù)确绞剑С謹U大內(nèi)需。

滕泰向《財經(jīng)》分析，舉措延續(xù)了消費品“以舊換新”，安排2500億元超長期特別國債資金予以支持，將有效撬動大宗消費；另外，預計政策將強化對服務消費的挖掘，通過清理不合理限制、支持文旅康養(yǎng)等業(yè)態(tài)，釋放潛在的服務型消費需求。當前，房地產(chǎn)市場雖然“硬著陸”風險得到遏制，但市場恢復緩慢，居民對房價的預期尚未完全扭轉(zhuǎn)，依然是制約消費意愿擴張的重要因素，但隨著房地產(chǎn)的進一步企穩(wěn)，這些負面影響也有望得到緩解。

滕泰指出，消費復蘇的癥結，一是居民收入預期偏弱；二是家庭資產(chǎn)負債表承壓，特別是房貸負擔擠占了當期消費，實際利息負擔仍然偏高；三是社會保障體系的安全網(wǎng)尚需織密，導致居民預防性儲蓄過高。建議通過稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移支付等手段，提高居民人均可支配收入占GDP的比重。加快劃轉(zhuǎn)國有資本充實社保基金，提升養(yǎng)老、醫(yī)療等保障水平。最后，要通過資本市場改革等制度創(chuàng)新，拓寬居民財產(chǎn)性收入渠道，讓居民能消費、敢消費、愿消費。

收入與就業(yè)緊密相連。2026年政府工作報告提出目標：城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上。此外，出臺支持靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工保險的政策。完善適應人工智能技術發(fā)展促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的措施。全面落實農(nóng)民工工資支付保障制度。持續(xù)開展大規(guī)模職業(yè)技能提升培訓，讓更多勞動者擁有一技之長，更好就業(yè)增收。

報告也對生育、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領域做出了安排。政府工作報告提出，2026年居民醫(yī)保人均財政補助標準提高24元；城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金月最低標準再提高20元；擴大普惠養(yǎng)老服務供給，積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務，實施中度以上失能老年人養(yǎng)老服務消費補貼項目；推行長期護理保險制度；優(yōu)化醫(yī)藥集中采購和價格治理；加強初婚初育家庭住房保障；發(fā)展普惠托育和托幼一體化服務；推動新聞出版、廣播影視、文學藝術等領域精品創(chuàng)作。

一系列利好政策出臺，目前，市場機構多預計2026年中國消費增長4.5%左右，溫和復蘇回升。滕泰建議，加大對居民端的直接支持力度，除消費券和以舊換新補貼，考慮向特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼。繼續(xù)推動收入分配制度改革。此外，深化資本市場改革，通過提高國有企業(yè)利潤上繳比例或國有股權劃轉(zhuǎn)社保基金比例，讓居民更直接地分享經(jīng)濟發(fā)展成果。

02

首提“智能經(jīng)濟”，

新質(zhì)生產(chǎn)力步入落地期

根據(jù)報告，2026年，政府工作任務的第二項，即加緊培育壯大新動能，堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

賽智產(chǎn)業(yè)研究院院長趙剛向《財經(jīng)》表示，培育新動能是2026年拉動經(jīng)濟增長的核心引擎之一。新動能既包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，也包括新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的崛起，還包括提質(zhì)服務業(yè)等新興業(yè)態(tài)，最核心的就是將新質(zhì)生產(chǎn)力作為驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎。

在優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)方面，報告指出，持續(xù)推進重點產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級,新部署一批重大技術改造升級項目，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規(guī)模設備更新......在培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)方面，報告指出，實施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟等新興支柱產(chǎn)業(yè)。建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長和風險分擔機制，培育發(fā)展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、６G等未來產(chǎn)業(yè)......

趙剛分析，政府正以最大的力度，通過集聚和優(yōu)化配置各方面生產(chǎn)要素，來系統(tǒng)性地布局和支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。尤其是資金配置方面，預計接下來會更大力度的向這些方面支持和傾斜。

值得注意的是，今年政府工作報告首次提出“智能經(jīng)濟新形態(tài)”。報告指出，打造智能經(jīng)濟新形態(tài)，深化拓展“人工智能＋”，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業(yè)領域人工智能商業(yè)化規(guī)模化應用，培育智能原生新業(yè)態(tài)新模式。

據(jù)悉，2024年，“人工智能+”行動首次被寫入政府工作報告。2025年政府工作報告提出，持續(xù)推進“人工智能+”行動，如今，“智能經(jīng)濟”又被首次提及。在趙剛看來，這意味著智能經(jīng)濟成為推動新質(zhì)生產(chǎn)力躍升的關鍵支點，還意味著人工智能的發(fā)展重心正從“工具賦能”轉(zhuǎn)向構建以智能為核心驅(qū)動力的全新經(jīng)濟形態(tài)。

趙剛預測，圍繞人工智能、智能終端（如智能機器人、智能汽車）為代表的智能產(chǎn)業(yè)，將迎來加速擴張時期。此外，集成電路、6G、量子科技、腦機接口、生物醫(yī)藥、航空航天、低空經(jīng)濟以及智能化和綠色化相融合的產(chǎn)業(yè)將是未來五年最具發(fā)展?jié)摿Φ目萍籍a(chǎn)業(yè)。

當前，政府在引領發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。此次報告也提出，高效用好國家創(chuàng)業(yè)投資引導基金，大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、天使投資，政府投資基金要帶頭做耐心資本，推動更多初創(chuàng)企業(yè)加快成長為科技領軍企業(yè)。

趙剛認為，政府在未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應做好引導者、規(guī)劃者和服務者的角色。科技產(chǎn)業(yè)投資大、風險高、周期長，政府要對早期發(fā)展的科技企業(yè)加強資金等方面的支持和引導力度。但更重要的是尊重市場規(guī)律和企業(yè)自主性，避免代替市場去干擾企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，地方政府還要避免“一哄而上”，要因地制宜挖掘優(yōu)勢，警惕出現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展的情況。

值得注意的是，此次報告還將加快高水平科技自立自強作為單獨板塊，列為2026年政府工作的第三項任務。報告指出，抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革歷史機遇，全面增強自主創(chuàng)新能力，為高質(zhì)量發(fā)展提供科技支持。

趙剛表示，無論是未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設，都需要科技創(chuàng)新作為驅(qū)動力。當前，中國面臨短板：部分關鍵核心技術受制于人，原始創(chuàng)新、基礎科學研究與國際先進水平仍有較大差距；科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化方面依舊存在較大制約；高精尖科技人才缺失。

《財經(jīng)》注意到，此次報告也將這三大問題的解決作為實現(xiàn)科技自立自強的重點任務。在加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關方面，報告指出，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，全鏈條推進關鍵核心技術攻關，組織實施好重大科技項目，強化戰(zhàn)略前沿領域布局，產(chǎn)出更多原創(chuàng)性成果。

在推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合方面，《政府工作報告》指出，建設北京(京津冀)、上海(長三角)、粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，打造世界級科技創(chuàng)新策源地。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持科技領軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，提高承擔國家重大科技項目比例。

在一體推進教育科技人才發(fā)展方面，《政府工作報告》指出，建立健全一體推進的協(xié)調(diào)機制，強化規(guī)劃銜接、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌、評價聯(lián)動......多位專家預測，接下來，以創(chuàng)新為主要動力的新動能增長空間和對經(jīng)濟增長貢獻率將不斷攀升。

中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長王一鳴表示，據(jù)初步測算，“十五五”時期，隨著中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，全要素生產(chǎn)率的增速將有所回升，而包括人力資本的勞動和資本形成的經(jīng)濟增長將繼續(xù)有所回落。若推動全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的貢獻率達到40%左右，將不僅能有效對沖資本與勞動貢獻率的下降，同時還能夠推動提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

03

赤字率擬按４％左右安排，

降準降息還有空間

對于2026年的宏觀政策，報告亦作出部署。報告指出，繼續(xù)實施更加積極的財政政策。

具體而言，今年赤字率擬按４％左右安排，赤字規(guī)模5.89萬億元、比上年增加2300億元。一般公共預算支出規(guī)模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，持續(xù)支持“兩重”建設、“兩新”工作等。擬發(fā)行特別國債3000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒向《財經(jīng)》分析，赤字率連續(xù)第二年維持在4%的高位。2026年的赤字規(guī)模5.89萬億元創(chuàng)新高，較2025年增加的2300億元全部由中央負擔，由此赤字結構中中央占比為86.4%；再考慮到超長期特別國債和特別國債，當年新增債務中中央、地方債務分別為6.69萬億和5.2萬億元，反映出鮮明的中央加杠桿特征，中央舉債的部分資金以轉(zhuǎn)移支付的形式給到地方，有利于減輕地方財政負擔，也優(yōu)化了央地債務結構。

根據(jù)報告，地方專項債，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等。今年擬安排中央預算內(nèi)投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于“兩重”建設。單列并提高用于項目建設的地方政府專項債券額度，繼續(xù)向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜。發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。

羅志恒分析，專項債額度與上年持平。當年規(guī)模中仍有8000億元用于置換隱性債務，實現(xiàn)隱性債務顯性化，降低地方債務風險。此外，專項債資金繼續(xù)用于支持消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，增加企業(yè)現(xiàn)金流和抗風險能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經(jīng)濟循環(huán)。

羅志恒表示，更加積極的財政政策主要體現(xiàn)在力度更大和結構優(yōu)化兩個方面。赤字規(guī)模、當年新增債務規(guī)模和支出規(guī)模都創(chuàng)新高，必要的支出強度有利于穩(wěn)定總需求；支出結構優(yōu)化、赤字結構優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付結構優(yōu)化等方面，致力于讓有限的財政資金發(fā)揮出更大的政策作用。

報告還指出，要持續(xù)用力優(yōu)化支出結構,更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益。中央財政增加對地方財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，開展整合統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金試點，增強地方自主財力和統(tǒng)籌能力。各級政府要更好“當家理財”,建立健全增收節(jié)支機制。“務必把省下來的每一分錢都用到發(fā)展的關鍵點、群眾的急需處。”

“財政資金投向不同領域的效率效益是不同的，而且隨著時間的推移，會有一些變化。”羅志恒說，過去經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時候，我們側(cè)重投資于物尤其是投資基礎設施建設。比如只要把基礎設施搞好了，遠在西藏、新疆、云南的水果，可以運到北上廣深等城市。但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，投資基礎設施建設的邊際收益一直遞減。

羅志恒預計，財政資金的投向?qū)崿F(xiàn)從重視投資到投資消費并重、從重視供給到供給需求并重、從重視企業(yè)到重視企業(yè)家庭并重，進一步向居民端和民生保障傾斜，未來有可能也有必要繼續(xù)提高育兒補貼金額、延長學前教育免費年限、進一步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金。

羅志恒指出，投資于人有必要與四個方向掛鉤：其一，更多地投向與人口流動相關的區(qū)域，例如東部地區(qū)和都市圈城市群，當然也要考慮區(qū)域均衡發(fā)展；其二，更多地與人口結構掛鉤，當前老齡化少子化意味著可以更多地建設養(yǎng)老、醫(yī)療等設施等；其三，更多地投向人的安全需求相關領域，老舊小區(qū)的燃氣管網(wǎng)和電線等、極端天氣下的城市地下管廊的應急能力等；其四，投向穩(wěn)定出生人口和提高生育率的領域，降低生育養(yǎng)育教育成本。

值得注意的是，報告同時提出，繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策。把促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量。市場普遍預期，央行將致力于推動CPI溫和回升至2%左右的理想?yún)^(qū)間，避免陷入低通脹陷阱。在1月15日的國新辦新聞發(fā)布會上，中國人民銀行副行長鄒瀾表示，關于降準降息，今年看還有一定的空間。

需要強調(diào)的是，今年的報告還對長期的制度深化改革作出部署。報告指出，縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設。推進財稅金融體制改革。堅持和落實“兩個毫不動搖”。

報告強調(diào)，用改革的辦法打通經(jīng)濟循環(huán)卡點堵點，將政策效果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟內(nèi)生增長動能。增強宏觀政策取向一致性和有效性。加強財政、金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同,深入挖掘政策結合點，創(chuàng)新實施工具，持續(xù)放大“組合拳”效應。健全預期管理機制，提振社會信心。

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