曲江新區“轉身”：告別管委會時代，轉型文旅產業集團

21世紀經濟報道記者 凌晨 報道

一場涉及曲江新區發展模式的調整正在推進。

日前，西安市政府官網刊發了《西安市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱西安“十五五”規劃綱要）。其中提到：“曲江新區深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。”

這意味著這個國家級文化產業示范區將剝離社會管理職能，向市場化文旅產業主體轉型。轉型動因是舊有模式的難以為繼，過去依靠土地財政與融資平臺增量紅利期已告終結，債務負擔與市場化運營能力的缺失，迫使曲江這類功能區尋求新的方向。

類似的情況在其他城市也已發生。比如泰山、嶗山等知名風景區管委會曾通過重組等多種方式，轉型為文旅集團，通過資產打包與市場化運營，尋求盈利與成長的新平衡。

陜西省社科院文化旅游研究中心主任張燕對21世紀經濟報道記者表示，此次轉型將重塑陜西文旅產業格局。轉型后的市級文旅集團，將擺脫原有區域行政邊界限制，成為西安市文旅資源整合的核心平臺，進而聯動全省文旅資源，打破西安與各地市、各區域文旅板塊的資源壁壘，構建“西安核心、全省聯動”的文旅產業體系。

賽迪顧問縣域經濟研究中心分析師楊文學對21世紀經濟報道記者表示，這一決策體現的是城市發展邏輯之變。過去是以項目開發、土地整理和景區建設帶動片區成長，未來則要以內容生產、消費組織、品牌運營和產業生態塑造來提升城市核心競爭力。

告別“管委會時代”

根據規劃，曲江新區將逐步轉型為市級文旅產業集團，其原有的社會管理事務將移交行政區管理。這意味著曾以“曲江模式”深度改變西安城市面貌的開發區，正式“轉身”。

改革更深層的動力是來自財務杠桿與業績壓力的倒逼。作為國家級文化產業示范區，曲江新區管委會下轄三大文旅上市公司，曾管理著大唐不夜城、大唐芙蓉園、大明宮等多座文化地標以及西安飯莊等老字號餐飲企業。

然而，自2023年，直屬于曲江管委會的曲江文化控股及旗下多家城投信托接連兌付爆雷，曲江系統的核心企業債務危機逐漸浮出水面。

上海票據交易所數據顯示，截止到2025年5月，西安曲文投累計票據逾期2.35億元。同時企業預警通數據顯示，近一年內西安曲文投有11條被執行人記錄，被執行總金額23.76億元。

在2025年10月，中證鵬元資信評估股份有限公司將21曲文控債01(2180301.IB)、21曲控01(152980.SH)的債項評級列入評級觀察(走勢不明) ，西安曲江文化控股有限公司主體同時被列入觀察名單。

曲江系統內上市公司——西安飲食、西安旅游、曲江文旅，在財報中呈現出多年連續虧損態勢。其中2022年至2024年，曲江文旅累計虧損達5.75億元。2025年上半年繼續虧損1388.07萬元。

轉型成為唯一的出路。

張燕對記者說，“轉型帶來的核心矛盾，還有原有行政化管理理念、傳統文旅人才結構與市場化企業運營、專業化產業發展的不適應。人才梯隊目前難以匹配市場化、集團化、國際化發展需求。管理理念上，長期受行政體制影響，缺乏市場化競爭思維、成本效益意識和風險管控理念。”

在剝離行政職能、聚焦核心業務后，如何在債務高企的背景下實現資產盤活，如何在連續虧損的壓力下重塑盈利能力，將是這家新文旅巨頭面臨的考驗。

深窺轉型路徑

曲江新區如何轉型？西安規劃綱要中給出的關鍵詞是“責權利匹配”與“一區一策”。目前，西安市多個開發區改革早已落地。

2021年6月，西安市閻良區與航空基地率先實施“區政合一”管理體制改革，將航空基地黨工委（管委會）與閻良區委、區政府機構整合設置，實行一套機構、兩塊牌子的一體化管理。

同年，西安國際港務區和西安浐灞生態區啟動跨區融合，在市場監管局、公安局等行政機構上實行共同管轄、分設窗口等調整。

2022年，兩區“一把手”由一人擔任，隨后正式官宣合并為“浐灞國際港”。

2025年5月，西安市長安區官網發布消息，首次對外宣布長安區和航天基地實行“區政合一”、一體化運行。

開發區改革已從單一試點走向全面深化，這為曲江新區的市場化探索提供了切實的、可借鑒的經驗。

比如，職能的“剝離與回歸”。過去，曲江新區管委會既要承擔文旅產業的招商開發，又要負擔社會事務的行政管理，邊界模糊導致運營效率受限。若明確將社會管理事務移交行政區，則意味著曲江新區將徹底告別“社會事務”的冗雜成本。

張燕認為，面對轉型后市場化競爭，可通過對外高薪引進高端人才、對內建立人才梯隊、革新管理模式，提升決策效率，強化市場化運營邏輯，以及完善激勵約束機制、推動管理數字化轉型、搭建數字化運營管理平臺，實現客源分析、項目運營、成本管控、品牌傳播的數字化管理等方式，增強競爭力。

其次還有“集團化重構”，轉型為市級文旅產業集團后，曲江將從“政策制定者”變為“資源操盤手”。

楊文學對21世紀經濟報道記者表示，“曲江模式”適合文化資源富集、客流基礎較好、城市能級較高、消費場景豐富的區域。不能把文旅集團做成傳統融資平臺的延續版，也不能只重建設、不重運營，只重資產、不重內容。文旅產業看似門檻不高，實際上對內容創新、品牌塑造和持續運營能力要求極高。

未來，其核心任務是通過市場化手段整合西安存量的優質文旅資產，利用其打造文化地標的經驗進行資本化運作。這種轉型，實際上是對曲江過去三十年積累的文化IP資產進行一次深度的專業化重組。

開發區轉型浪潮

西安并非孤例。從多地的情況來看，過去長期承擔行政管理與基礎設施建設雙重職能的開發區及功能區，正加速通過政企分開、資產重組，向市場化運營的集團轉身。

比如，山東泰安的泰山文旅，便是景區型開發區由行政化平臺向產業化集團跨越的典型案例。

2019年，泰山景區管委會推行“管委會+公司”改革，將景區機關15個局室重組為8個部和紀工委監工委，重新組建泰山旅游集團。

2024年，泰山旅游集團被劃分到泰山文旅集團旗下，進行戰略性重組與整合，進一步清晰功能定位和業務布局，逐步形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大業務板塊。

泰山文旅發文稱：“有效破解了泰山旅游多年‘景區不下山、文旅不上山’的局面。”

泰安市積極盤活資源，把解決“山城分割”“各自為戰”“門票依賴”等矛盾作為打開局面的突破口，整合全市文旅資源，搭建綜合性一體化文旅運營平臺。公開資料顯示，政策落地當年孵化10家企業，營收增長1.5倍。

2026年3月，山西省商務廳發文稱，按照“管委會+公司”改革要求，左權示范區全面推行政企分開，示范區管委會作為開發區管理機構，以出資人的身份為平臺公司注入資本金，進行年初業績考核標準制定和年終結果考核評定，不參與經營。

從“管委會+公司”到“開發區完全轉型文旅企業”，類似的案例在山西太原、山東東營、遼寧沈陽等多地先后浮現。它標志著地方從依賴土地溢價的“地產邏輯”，轉向深耕產業運營的“市場邏輯”，從追求規模擴張的“增量開發”，步入強調資產盤活與盈利能力的“存量運營”新周期。

張燕認為，山東文旅全省資源統籌布局、跨業態融合發展的思路，山西文旅集團在古建筑文化活化、非遺傳承與文旅融合方面的落地經驗均可以借鑒，同時需警惕盲目擴張、重資產投入過大，避免債務風險累積，警惕盲目復制同質化文旅項目，導致品牌特色流失。

楊文學指出，轉型后的文旅集團不能只做資源持有者，而要成為產品制造者、消費組織者和城市品牌運營者。誰能把文化資源轉化為高質量產品，把游客流量轉化為持續消費，把城市名片轉化為產業生態，誰就更有可能實現長期盈利和區域帶動。

掛牌文旅集團易，實現市場化思維難。在剝離行政職能后，如何避免“換湯不換藥”的舊習，如何在保護自然資源與追求商業回報之間找準平衡點，仍是擺在正在轉型中的開發區面前的必答題。