浙商10億投資吉林通化，16年淪為討債者

撰文| 劉虎 張夢云

四月的東北，空氣中仍帶著絲絲寒意。在吉林通化的江北岸，渾江與哈尼河交匯處，一座名為“法蘭西印象”的樓盤靜默矗立。它曾是這座東北老工業城市舊城改造的樣板工程，也是政府引以為傲的招商引資名片。然而如今，這片“風水寶地”卻成了浙江六合盛房地產開發有限公司（下稱浙江六合盛）投資通化的“麥城”。

六合盛開發的“法蘭西印象”項目。張夢云攝

2010年，浙江六合盛應吉林通化經濟開發區（后更名為通化醫藥高新技術產業開發區，下稱通化開發區）之邀，于2011年3月成立通化六合盛房地產置業有限公司（下稱通化六合盛），計劃投資50億元，打造城市綜合體與棚改標桿項目。累計投入逾10億元，完成拆遷安置、樓盤開發與民生兜底后，卻遭遇政府單方變更規劃、收回核心地塊、拖欠墊付拆遷款、優惠政策懸空等一連串違約行為。

六合盛2019年將通化市政府、開發區管委會告上法庭，但維權卻異常艱難。經過曠日持久的訴訟，通化市中級法院《行政判決書》及吉林省高級法院《行政調解書》均支持了通化六合盛的訴求。但政府承諾的解決方案卻至今無法落地，企業陷入絕境。

01

浙商應邀北上，投資通化舊城改造

浙江六合盛成立于1998年9月，注冊資本2000萬元，先后開發了杭州天時苑、湖光山社，蕭山星都花園，深圳東海麗景花園、城市東座，吉安濱江·六合盛世等項目，累計開發面積超百萬平方米。

2010年的中國，房地產市場方興未艾。浙江六合盛在長三角具備成熟開發經驗，看好棚改政策紅利。彼時，千里之外的吉林通化也正試圖抓住東北振興機遇，向外尋找資本。

“通化有很好的投資環境和政策，江北地塊位置絕佳，只要你們來，利潤空間巨大。”時任通化開發區黨工委書記、管委會主任王瑞有和副主任姜恒夫多次南下杭州，向浙江六合盛董事長汪傳堅推介通化的區位優勢、政策空間與市場潛力，承諾以省級開發區權限給予最大力度支持，邀請其參與江北片區綜合開發。

在二位官員的反復游說下，汪傳堅動心了。2010年12月24日，浙江六合盛與通化開發區管委會簽訂《舊城改造項目建設合作協議》（下稱《舊改協議》）。

《舊改協議》。受訪者提供

《舊改協議》約定，通化開發區中心區通白一級路南側、哈尼河與渾江交匯處的三角地塊和渾江東西兩岸，共計1號至6號六個地塊，總用地面積約100公頃(約合1500畝)，總建筑面積約222.25萬平方米，計劃投資50億元，“用3-5年時間把該項目打造成國內一流的城市綜合體和最適宜人居住的花園社區，使之成為通化的城市名片”。

通化開發區管委會在協議中承諾，確保提供的土地符合各項規劃，并積極協調確定合理的土地出讓底價；保證以公開掛牌方式出讓土地，并確保土地最終由該公司取得，不會因土地出讓問題影響開發；成立項目建設指揮部，協調解決企業開發建設中遇到的問題，并配合辦理各項行政審批手續。

協議明確約定，通化開發區管委會積極落實2號地塊報批、征地、拆遷及招拍掛手續，確保企業能在2011年5月前全面開工建設；確保于2011年底前為企業取得4號地塊開發建設權及相關手續；爭取于2012年前為企業取得1號、3號、5號、6號地塊的開發建設權及相關手續。

通化承諾提供給企業的六個地塊。張夢云 制圖

該協議的核心條款是“一級土地整理+二級開發建設”模式，通化方面給予了極具誘惑力的承諾：將土地出讓純收益中本級分成部分的70%，專項撥付給企業用于項目內配建的市政設施建設；企業墊付的征地、拆遷、安置等成本，由市土地收儲中心全額返還；企業繳納稅收的開發區本級分成部分按25%比例予以獎勵；行政事業性收費按棚戶區改造優惠政策執行。

“領導反復強調，這是市政府重點項目，有政策綠燈。只要我們來，就是通化的城市名片。”通化六合盛的一位高管回憶。

協議簽署后，浙江六合盛迅速行動。2011年3月，項目公司通化六合盛注冊成立，真金白銀的投入隨即開始。通化市政府和開發區管委會也積極配合，雙方進入了“蜜月期”。

2011年，通化六合盛投入近8億元，啟動2號地塊“法蘭西印象”項目建設，完成建筑面積26.6萬平方米。同時，該公司對1號、2號地塊進行整體拆遷安置，建設安置房3.95萬平方米，安置居民349戶。尤其是拆遷安置了1號地塊山上、山下數萬平方米的貧民窟，徹底解決了通化化纖廠、九大米業等老國企棚戶區的集體上訪問題，為政府化解了棘手的社會矛盾。

1號地塊遠景。張夢云攝

2012年，通化六合盛又完成1號地塊拆遷，投入拆遷費、安置費、過渡費等共計1億多元。江北片區破敗的棚戶區開始被現代化的“法蘭西印象”“玉皇尚郡”小區取代，1300余戶居民陸續入住。一切似乎正朝著協議規劃的方向發展。

然而，美好的愿景很快遭遇了現實的寒冰。

02

政府承諾土地易主，企業資金鏈斷裂

根據《舊改協議》，通化六合盛應在2011年5月前全面開工2號地塊，并在2012年前取得1號和4號地塊的開發權。

1號地塊位于通化交警支隊西側，居高臨下俯視渾江，地理位置優越。通化六合盛按照政府指令，自2011年起開始對該地塊進行拆遷。

然而由于種種原因，該地塊的土地性質一直不能變更，無法完成招拍掛手續，不能進行開發建設，企業陷入了“錢已花出去，地拿不回來”的尷尬境地。這一拖就是六年。

2017年1月9日，通化市政府在未與通化六合盛達成補償協議、未提前告知的情況下，將1號地塊交由通化市城投公司開發建設江北公園。這意味著通化六合盛在該地塊投入的上億元資金瞬間沉淀。該公司原本指望通過開發這一優質地塊回籠資金，以支撐2號地塊的商業運營和償還銀行貸款。地塊被收走后，企業的資金鏈從根基上發生動搖。

時隔十多年，筆者近日在1號地塊看到，馬路邊的石頭上刻著“江北公園”幾個字，但里面既沒有景觀打造，也看不到人。一位附近居民告訴筆者，“除了立了個牌子，基本沒怎么動。”

1號地塊被政府開發建設江北公園。張夢云攝

如果說1號地塊是“被征用”，那么位于江心島的4號地塊則是“被截胡”。

4號地塊是通化六合盛規劃中的重頭戲。按照《舊改協議》，該地塊用地性質應在變更后交由通化六合盛開發建設。該公司為此投入了大量前期成本，但該地塊用地性質一直未按約定進行更改。

2017年，時任通化開發區管委會書記紀凱平在通化六合盛毫不知情的情況下，將4號地塊交給當地一開發商建設“哈尼斯小鎮游樂場”項目。對于通化六合盛而言，這不僅失去了一個核心盈利項目，更失去了平衡前期虧損的杠桿。

筆者近日在4號地塊看到，哈尼游樂小鎮主體建筑框架、摩天輪基座、部分游樂設施基礎均已完工，但外立面裸露、設備銹蝕、管線雜亂。一位當地人告訴筆者，該項目已經爛尾幾年了。

被政府交給本地開發商開發的4號地塊。張夢云攝

公開信息顯示，紀凱平歷任通化市公安局黨委書記、局長，通化市副市長，通化市政協黨組書記、主席，通化開發區黨工委書記、管委會主任，2023年11月29日被吉林市中級法院以受賄罪一審判處有期徒刑七年。紀凱平當庭表示認罪服判，不上訴。

紀凱平的前任通化開發區黨工委書記、管委會主任，后曾任通化市人大副主任的剛振濤，亦因受賄罪獲刑。2019年4月23日，遼源市中級法院一審判處剛振濤有期徒刑六年。剛振濤當庭表示認罪服判，不上訴。

“兩個核心地塊就這樣沒了，我們前期投入的規劃、拆遷資金全部沉淀。”通化六合盛負責人告訴筆者，1號和4號地塊是該公司平衡前期虧損的主要杠桿。通化市政府、開發區管委會單方面改變雙方合同約定地塊的規劃和開發單位，使企業無法通過自行開發彌補巨額虧損。

“為此，我公司多次與管委會領導協商解決問題，但是現任管委會主任認為無法決定前任領導經手的項目，更無法確定該給我公司賠償損失的數額！”

03

狀告政府，企業從投資者變成了討債者

地塊被收回后，通化六合盛開始了漫長的維權之路。

2012年至2017年間，通化六合盛向通化開發區管委會提交了十幾次報告，請求給付該公司投入到1號、4號地塊的資金。2014年6月，通化開發區管委會曾向通化市政府提交請示，申請返還企業棚改基礎設施配套資金1986萬元，但未見下文。

通化開發區管委會。張夢云攝

2017年12月15日，通化開發區管委會《會議紀要》稱，“就1號地塊六合盛公司已經投入的資金核定事宜，由六合盛公司和征收補償辦公室先行自行核定，建設局積極配合，最終由雙方認可的第三方評審機構核定并出具報告。”

經第三方審計，通化六合盛在1號地塊已支付安置支出3570萬余元、補償支出1695萬余元、其他稅費支出325萬余元，合計墊付資金6811萬余元。

“《審計報告》出具后，通化開發區領導卻又推諉，讓我們就墊付拆遷款的補償問題找市長。”

面對巨額損失，六合盛無奈選擇了法律途徑。2019年8月，通化六合盛、浙江六合盛提起行政訴訟，將通化市政府、開發區管委會起訴至通化中院。然而立案卻困難重重，直到2022年10月9日才獲立案。

原告六合盛認為，通化市政府、開發區管委會未能履行《舊改協議》，構成行政協議違約，給該公司造成了巨大經濟損失，請求法院判令被告對未按約定交付1號地塊開發權的行為采取補救措施，否則補償原告為1號地塊墊付的安置、補償、稅費等支出6811萬余元及其利息損失，共計 9885萬余元。

通化市政府。張夢云攝

被告通化開發區管委會辯稱，簽訂《舊改協議》的性質是通化市招商引資協議。協議簽訂后，開發區管委會積極提供相應支持，履行協議過程完全符合法律、法規規定，沒有違反協議的情形。原告開發項目出現損失的原因是其自身經營問題，與開發區管委會無關。

被告通化市政府同開發區管委會答辯意見一致，亦認為自己沒有責任。

2023年12月26日，通化中院作出《行政判決書》，一審判決通化市政府敗訴，向六合盛公司支付5512萬余元及其利息損失。理由是，六合盛公司墊付征收案涉地塊在內的補償安置費用，現該地塊已被規劃為江北公園，并由第三人進行開發建設，繼續履行上述協議已無可能。“通化市政府作為征收主體，應當支付六合盛公司墊付的征收補償費用及相應利息。”

一審判決后，雙方均提起上訴。原告一方認為，一審法院判決政府支付的金額過低。

通化中院《行政判決書》。受訪者提供

在吉林高院主持下，雙方達成調解。一方為避免“贏了官司輸了生意”，另一方為避免因敗訴而面臨財政壓力，均選擇了妥協。

2024年12月26日，吉林高院作出《行政調解書》，確立了新的解決方案：政府要么回購房子，要么還企業墊付的錢。

通化市政府承諾，在2026年12月底前，協調將通化六合盛現有約2.8萬平方米房源列入城中村改造房源優先選用完、收購企業未開發地塊、返還企業土地拆遷成本等。如果屆時政府仍違約，則必須在3個月內向通化六合盛支付5512萬余元及其利息損失。

“當時覺得終于看到了曙光，雖然錢不能馬上拿回來，但至少有了具體方案和時間表。”通化六合盛負責人表示，然而政府承諾的“優先選用”并未真正落地。該公司中標城中村改造安置房項目并簽約，但并沒有人來選擇其房源。

04

贏了政府卻不執行，企業遭遇滅頂之災

“距離《行政調解書》規定的最后期限還有幾個月，但我們看不到任何解決問題的跡象。”通化六合盛負責人認為，吉林高院的文書正面臨著淪為一紙空文的風險。調解書的時限過去了一大半，但所有部門都在推諉。

“找市里，市里認為我公司由開發區管轄，并且是和開發區簽訂的《舊改協議》，而開發區與市里實行財政分權，應該由開發區負責；找開發區，開發區認為區里沒有相關權限和職能，且法律文書是要求市政府落實，區里只能上報。”

吉林高院《行政調解書》。受訪者提供

2025年9月1日，浙江六合盛向通化市政府提交報告，請求政府拓寬房源去化渠道，包括將剩余房源納入保障性租賃住房由政府收購、推動各類安置項目定向安置等，未得到任何回復，該公司只好又向國家信訪局反映情況。

一個月后，通化開發區建設局的回復讓企業心涼：“已將您提出的涉法事項錄入信訪信息系統。請您按照有關司法程序，將訴求向人民法院反映提出。”

這意味著，政府部門認為此事屬涉法涉訴信訪事項，應通過司法程序解決。然而，司法程序已經走過一審判決和二審調解，并形成了具有法律效力的判決書和調解書。問題又回到了原點。

2026年1月，通化六合盛連續向通化市委書記孫簡、市長高山提交報告，懇請協調解決問題，亦未得到實質性回應。

如今，通化六合盛已陷入多重困境：企業前期墊付的大量資金無法收回，協議約定的優惠政策也大量未能兌現，目前企業負債率高達205%，資金鏈完全斷裂，兩次申請破產均被通化中院駁回。

通化六合盛負責人稱，按照與政府的約定，稅金應該返還25%，但實際只返還了6%-7.5%。前期費用減免、拆遷成本補償等方面，政府也未完全履行承諾。

“拆遷成本也遠超預期。2號地塊公司前期計劃投資時，通化開發區前期測算及當時的基準地價僅600余元/平方米，結果到了掛牌時掛牌價格1042元/平方米，此一項差額就高達6000余萬元。除正常核算的拆遷成本外，為了安撫動遷戶，保證項目正常進行，在征收辦和法院的協調下，我公司又額外支出了數千萬元的費用。”

從2010年雙方簽訂《舊改協議》至今已16個年頭，然而通化市政府、開發區管委會承諾提供的六個地塊，除2號地塊外均未按協議落實。政府違約，單方變更規劃，并擅自將地塊交由本地開發商開發，通化六合盛前路斷絕。

通化六合盛墊資修建的拆遷安置小區。張夢云攝

“我到通化投資時才50出頭，現在70歲了，已經無力再被折騰了！”汪傳堅認為，通化市政府的這種做法完全背離了中央領導關于“振興東北”“改善營商環境”“新官要理舊賬”等一系列重要指示精神，希望通化市政府按照相關法律法規和政策精神，以及雙方簽訂的《舊改協議》和法院生效判決書、調解書，早日解決六合盛的遺留問題。