最高法院案例：行政機關負責人出庭應訴事項不屬于行政復議的受理范圍

(2017）最高法行申559號

裁判要點

當事人就行政機關負責人是否出庭應訴向上一級行政機關申請行政復議，因提交行政復議申請涉及的事項是行政機關依照《行政訴訟法》的相關規定參與行政訴訟行為，而非行政機關履行行政管理職責所作的具體行政行為，故不屬于《行政復議法》規定的行政復議范圍。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2017）最高法行申559號

再審申請人（一審原告、二審上訴人)：孫某。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市人民政府。

再審申請人孫某因訴北京市人民政府行政復議一案，不服北京市高級人民法院（2016）京行終3973號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員王振宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

原審法院查明以下主要事實：2015年12月17日，北京市人民政府收到孫某以北京市朝陽區人民政府（以下簡稱朝陽區政府）為被申請人提出的行政復議申請。孫某請求：“1.確認被申請人的行政負責人在2015年3月以來申請人訴被申請人的三個行政訴訟中拒不出庭應訴違法；2.安排申請人查閱被申請人提出的書面答復、提供的證據、法律法規依據和其他有關材料；3.向申請人郵寄或由申請人當面領取本申請對應的行政復議決定書”。北京市人民政府經審查，認為孫某此次要求審查的“被申請人的行政負責人在2015年3月以來申請人訴被申請人的三個行政訴訟中拒不出庭應訴”的事項是行政機關依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定參與行政訴訟的行為，應當接受人民法院的司法監督，不屬于行政機關履行行政管理職責作出的具體行政行為，因而不屬于行政復議法規定的行政復議范圍。因此，孫某的行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第五項規定的受理條件，根據《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款的規定，北京市人民政府決定不予受理。2015年12月22日，北京市人民政府作出京政復告字〔2015〕303號《行政復議申請不予受理決定書》（以下簡稱303號不予受理決定），并郵寄送達至孫某。孫某不服，提起本案訴訟，請求撤銷303號不予受理決定，判令北京市人民政府依法受理其行政復議申請。

北京市第二中級人民法院一審認為，根據《中華人民共和國行政復議法》第三條的規定，北京市人民政府作為行政復議機關，具有受理孫某所提行政復議申請并作出處理的法定職責。《中華人民共和國行政復議法》第十七條規定，行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第五項規定，屬于行政復議法規定的行政復議范圍系行政復議機關受理行政復議申請的前提條件。本案中，孫某向北京市人民政府提出的行政復議申請所涉審查事項是朝陽區政府依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定參與行政訴訟的行為，并非行政機關履行行政管理職責所作具體行政行為，故不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議范圍，北京市人民政府對其所提行政復議申請決定不予受理正確。北京市人民政府所作303號不予受理決定認定事實清楚、適用法律正確、程序合法。據此根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）京02行初19號行政判決，駁回孫某的訴訟請求。

孫某不服，提起上訴。

北京市高級人民法院二審認為，孫某向北京市人民政府提出的行政復議申請所涉審查事項，是朝陽區政府依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定參與行政訴訟的行為，并非行政機關履行行政管理職責所作具體行政行為，依法不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議范圍，北京市人民政府對其所提行政復議申請決定不予受理并無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

孫某向本院申請再審稱，《中華人民共和國行政訴訟法》將行政機關負責人出庭應訴明確為法律義務，被訴行政機關負責人在行政案件中均應當出庭應訴。該規定的目的是強化行政機關的法治意識，促進行政爭議實質性化解。在北京市第四中級人民法院開庭審理其訴朝陽區政府的三個案件時，該府的行政機關負責人屢次不出庭應訴，違反《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。孫某就此申請行政復議，北京市人民政府決定不予受理，未切實履行法定職責。故請求撤銷一、二審判決及北京市人民政府所作303號不予受理決定，改判北京市人民政府依法受理其行政復議申請。

本院認為，本案的核心爭議是再審申請人孫某向再審被申請人北京市人民政府提出的行政復議申請是否符合法定受理條件，申請再審階段的審查重點是再審申請人就朝陽區政府負責人在三個行政訴訟中不出庭應訴申請行政復議是否屬于行政復議范圍。通常認為，《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的行政機關履行法定職責，一般應當是請求行政機關履行法定行政管理職責對外作出行政行為，直接保護公民、法人或其他組織的合法權益。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”的規定，被訴行政機關負責人出庭應訴是我國的一種基本行政訴訟制度。被訴行政機關負責人雖有法定義務參與行政訴訟活動，但該義務的履行不以公民、法人或其他組織的申請為前提，亦不以直接保護公民、法人或其他組織的合法權益為目的。設立該制度的基本立法本意是，被訴行政機關負責人通過出庭應訴，參與行政訴訟活動，直接面對公民、法人或其他組織，了解本行政機關的執法情況，有效解決行政爭議，有利于全面推進依法行政，加強法治政府建設。被訴行政機關負責人不能出庭的，應當委托相應的工作人員出庭。如果被訴行政機關負責人不出庭應訴也不委托相應的工作人員出庭，需要就此追究有關人員責任的，應當通過《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政監察法》等規定的內部追責程序加以解決，而不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。因此，被訴行政機關負責人實施的出庭應訴行為屬于行政訴訟行為，并非行政機關出于行政管理目的履行行政法律、法規等規定的應當履行的法定職責，再審申請人所稱朝陽區政府負責人在三個行政訴訟中未出庭應訴不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的行政機關未履行法定職責范疇，不屬于行政復議范圍。一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院判決駁回上訴、維持一審判決，均無不當。再審申請人所提再審申請理由不能成立，本院不予支持。綜上，孫某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：駁回再審申請人孫某的再審申請。

審　判　長　　王振宇

代理審判員　　胡文利

代理審判員　　李緯華

二Ｏ一七年三月二十九日

書　記　員　　孔冰冰