（來源：中國應急管理）

轉自：中國應急管理

當前需要規(guī)范的是

亂執(zhí)法、濫執(zhí)法

不是不執(zhí)法

也不是執(zhí)法越寬松越好

剛柔并濟絕非簡單的尺度調整

而是執(zhí)法理念

從粗放向精細的深刻轉型

實踐中

基層安全生產執(zhí)法

在剛柔并濟方面

仍存在諸多困惑與挑戰(zhàn)

亟須逐一厘清破解

Q1

安全生產執(zhí)法既要“剛”又要“柔”，要抓好哪些關鍵？

各地在積極探索剛柔并濟執(zhí)法模式的實踐中，形成一批可復制可推廣的經驗。

“嚴”字當頭強震懾?！皠偂斌w現(xiàn)的是嚴守安全生產的底線和紅線，其權威性通過嚴格、規(guī)范執(zhí)法得以彰顯，安全生產執(zhí)法必須堅持“嚴”的基調。從官方通報的數(shù)據(jù)來看，嚴格執(zhí)法與系統(tǒng)治理相結合成效顯著。

“寬”字為要優(yōu)服務?！叭帷斌w現(xiàn)的是執(zhí)法服務的溫度。執(zhí)法的目的不是處罰，企業(yè)開展安全生產工作也不是為了應付檢查。四川省推出告知式執(zhí)法，企業(yè)只要對照事先發(fā)給企業(yè)的檢查事項逐一開展自查，發(fā)現(xiàn)已整改或納入整改計劃并在“應急寶”中報告的，執(zhí)法檢查時只需如實記錄，不對企業(yè)進行處罰。湖南省推行“一般隱患首次發(fā)現(xiàn)不予處罰、重大隱患首次發(fā)現(xiàn)從輕處罰”的包容審慎監(jiān)管，制定全省安全生產領域違法行為不予行政處罰、從輕行政處罰、減輕行政處罰、不予行政強制事項清單。近兩年來，該省對符合情形的2500余項違法行為作出責令限期整改、不予處罰的決定，推動實現(xiàn)嚴格監(jiān)管和企業(yè)安全發(fā)展良性互動。

“治”字分類明靶向?！爸巍弊值暮诵脑谟诟鶕?jù)企業(yè)風險等級、行業(yè)特點、區(qū)域分布等因素實施差異化監(jiān)管，既避免“一刀切”式的粗放管理，又防止“寬松軟”監(jiān)管。山東、廣東、新疆等地組織制定了企業(yè)分級分類監(jiān)管工作辦法，對重點監(jiān)管類企業(yè)，根據(jù)安全風險管控水平和過程安全管理能力，采用百分制進行量化評估分級，實施差異化、精細化監(jiān)管。

“能”字強基提質效。“能”字聚焦于執(zhí)法隊伍的能力建設與執(zhí)法效能的持續(xù)提升。一方面，全面提升執(zhí)法人員對法律法規(guī)的精準把握能力、對企業(yè)安全隱患的敏銳洞察能力以及對復雜執(zhí)法場景的靈活應對能力。另一方面，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段，構建智慧執(zhí)法平臺，實現(xiàn)執(zhí)法信息實時共享、執(zhí)法流程全程留痕、執(zhí)法標準動態(tài)更新，既減少人為因素對執(zhí)法公正性的干擾，又通過數(shù)據(jù)分析為企業(yè)精準畫像，為分級分類監(jiān)管提供科學依據(jù)。

Q2

剛柔并濟不好把握，實際工作中難在哪？

剛柔并濟依據(jù)不足?！吨腥A人民共和國行政處罰法》《應急管理部關于嚴格規(guī)范安全生產執(zhí)法行為的通知》等雖對執(zhí)法原則作出宏觀指導，但在具體操作層面，缺乏細化標準與量化指標。在情節(jié)輕微認定標準等方面，監(jiān)管部門執(zhí)行標準存在差異，導致同類案件處理結果有較大不同。當前，應急管理部、多個省級應急管理部門均印發(fā)了輕微違法行為可以不予行政處罰事項清單，但企業(yè)行業(yè)類別、規(guī)模大小、實際情況不同，清單適用范圍有限，難以滿足復雜多樣的安全生產執(zhí)法監(jiān)管需求。

認知尺度把握失衡。企業(yè)層面，錯誤地將“當寬則寬”理解為“執(zhí)法放松”，不能切實落實整改措施，對執(zhí)法檢查存在抵觸情緒。監(jiān)管層面，因中小企業(yè)占比大、很多企業(yè)安全基礎薄弱，嚴格執(zhí)法與推動企業(yè)生存發(fā)展存在一定的矛盾。監(jiān)管尺度難以把握，使得安全生產的初衷與實際效果之間產生了偏差。部分地方政府及有關部門將優(yōu)化營商環(huán)境和規(guī)范涉企行政執(zhí)法的政策要求，簡單理解為“不準查、不檢查、不處罰”。與此同時，個別地區(qū)則因為擔心被問責追責，對輕微違法行為進行重罰。這進一步加劇了監(jiān)管部門與被監(jiān)管對象之間的對立情緒。

制度落地遭遇現(xiàn)實挑戰(zhàn)。基層執(zhí)法往往面臨孰輕孰重認定難的問題，自由裁量空間過大易引發(fā)爭議，條款表述較為原則性，“情節(jié)嚴重”“造成重大影響”等判定標準缺乏量化指標，導致同類案件在不同地區(qū)出現(xiàn)較大處罰差異，既影響執(zhí)法權威性，也易滋生權力尋租空間。部分部門規(guī)章、地方性法規(guī)存在沖突，兩者在處罰幅度、責任主體認定等方面存在差異。在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中，存在證據(jù)標準不統(tǒng)一、案件移送程序繁瑣等問題，還存在因證據(jù)不充分被退回的情況。

基層治理受到多重因素掣肘?；鶎訄?zhí)法人員流動性大，執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定，新招錄人員缺乏經驗，加之基層執(zhí)法人員接受系統(tǒng)專業(yè)培訓的機會有限，培訓內容與實際執(zhí)法需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。執(zhí)法人員在辦理案件時，在執(zhí)法主體、程序、法律適用、裁量權基準等方面還存在較多問題，急需加強素質能力。在數(shù)據(jù)采集、分析、應用等方面存在明顯短板，部門間數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打破，難以實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管和風險預警。執(zhí)法人員存在“怕追責”心理，在寬松執(zhí)法與嚴格執(zhí)法間陷入兩難困境，缺乏合理的容錯空間。

Q3

安全生產執(zhí)法剛柔并濟，長效機制該怎么建？

夯實制度基礎，規(guī)范執(zhí)法依據(jù)，明確具體適用邊界與情形。界定“嚴”與“寬”的具體情形和法律適用標準，為執(zhí)法人員提供明確的執(zhí)法依據(jù)，避免執(zhí)法的隨意性和不確定性。在國家層面統(tǒng)一出臺安全生產執(zhí)法嚴寬事項指引政策，制定安全生產違法行為輕微免罰清單、從輕減輕處罰清單、從重加重處罰清單等；對“情節(jié)嚴重”“危害后果輕微”“主觀故意”等模糊表述進行量化界定，明確各類情形的具體適用條件和程序，做到寬嚴有據(jù)。加強對安全生產行政執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，對濫用自由裁量權、執(zhí)法不公、選擇性執(zhí)法等行為進行嚴肅查處和糾正。進一步細化《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》第十條中“不予追究有關行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責任”的相關情形，確保“該嚴則嚴”不缺位、“該寬則寬”不越位，實現(xiàn)容錯與糾錯、免責與問責的有機統(tǒng)一。

強化能力提升，夯實基層基礎，加強執(zhí)法人員培訓和能力建設。專業(yè)與實操雙管齊下，打造場景化培訓體系，聚焦重大事故隱患判定、新興行業(yè)風險識別、復雜案件法律適用等實戰(zhàn)難點，開展“大培訓、大練兵、大比武”活動，全面提升精準識別風險隱患和規(guī)范執(zhí)法的能力。加強科技賦能支撐，將裁量基準、風險分級模型嵌入執(zhí)法終端，輔助科學決策。鼓勵企業(yè)布設物聯(lián)網(wǎng)傳感器，實時監(jiān)測設備設施運行參數(shù)和環(huán)境數(shù)據(jù)，并接入執(zhí)法終端。探索應用數(shù)字孿生技術，實現(xiàn)風險模擬和預案推演。利用大數(shù)據(jù)模型對企業(yè)安全投入、培訓頻次、隱患整改率等指標進行動態(tài)分析，實現(xiàn)從“事后罰”到“事前防”。

強化分級分類，實現(xiàn)精準施策，出臺安全生產風險分級分類指導意見。在國家層面，根據(jù)企業(yè)生產工藝、設備設施、作業(yè)環(huán)境等要素，進一步細化分級分類的指引政策，科學劃分風險等級，明確不同等級企業(yè)的監(jiān)管頻次、檢查內容和執(zhí)法標準，對高風險企業(yè)實施“一企一策”精準監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管資源向高風險領域傾斜，同時避免對低風險企業(yè)的過度干預。深化柔性執(zhí)法服務。出臺柔性執(zhí)法工作指引，規(guī)范行政指導、約談告誡、回訪教育等流程，建立閉環(huán)管理機制，確保程序正當、過程透明；打造“柔性執(zhí)法記分制+信用風險分類監(jiān)管”體系，對違法行為按性質、情節(jié)和危害程度設定記分標準，建立動態(tài)記分檔案；推動企業(yè)建立內部安全監(jiān)督檢查工作機制，全面運用信息化系統(tǒng)開展企業(yè)內部安全監(jiān)督檢查和隱患自查自糾自報工作。建立“寬嚴相濟”的評價指標體系。制定科學合理的評估考核辦法，從執(zhí)法力度、執(zhí)法溫度、執(zhí)法效果等多維度設置評價指標。在執(zhí)法力度方面，考量對嚴重違法行為的查處數(shù)量、處罰金額、整改落實情況等，確保“嚴”的基調不動搖；在執(zhí)法溫度方面，評估柔性執(zhí)法措施的適用范圍、企業(yè)滿意度、自查自糾整改率等，體現(xiàn)“寬”的導向；在執(zhí)法效果方面，綜合分析生產安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)、重大事故隱患排查治理成效等，檢驗執(zhí)法工作對安全生產形勢的改善作用。通過定期開展評估考核，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗，推動“寬嚴相濟”執(zhí)法模式不斷完善，為安全生產執(zhí)法工作提供有力保障。

（作者系第一批全國安全生產執(zhí)法骨干人才研修班學員）

●作者：邊永軍 趙立寧 金順成 黃英俊 郝啟東 安柳潔 郭浩 劉歡 孫旭

●來源：中國應急管理報2026年5月25日三版 原標題《破解安全生產執(zhí)法剛柔并濟的實踐困境》責任編輯：田碩

●圖片：AI生成

●編輯：李玉雯