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在承認舊約的基礎上，袁世凱政府也進行了一些作為一個國家政府所應該進行的對外交涉，或在條約范圍內(nèi)為國家爭取一些利益，或力圖收回列強在條約外所奪得的有損中國主權的權利。

關于關稅稅率的交涉和上海租界會審公廨的交涉，便是袁世凱政府所做的一點努力。

1、關稅交涉無果而終

根據(jù)1902年訂立的中英商約，通商進口稅則可在十年期滿后予以修改，并須于期滿六個月前先行知照。1912年8月14日，北京政府外交部向英、美、法、德、俄、日等14國駐華公使發(fā)出照會，要求修改通商進口稅則。

照會指出：1902年稅則規(guī)定切實值百抽五，但其對貨價的估算是以1897年-1899年三年間的貨價為基礎的，“今已閱十年，各貨價值多有增減，自應及時修改以符切實值百抽五之原則”。1913年10月14日，北京政府外交部再次照會上述各國駐華公使，重申修改稅則之愿望，指出：“現(xiàn)民國政府既與各友邦保持正式完全之關系，中外商務必將日臻發(fā)達，前項進口稅則自應切實修改，以期于稅課商情兩有裨益。”

對此，美國駐華公使嘉樂恒(William J.Calhoun)在1913年12月20日致北京政府外交總長孫寶琦的照會中表示，對于中國政府修訂現(xiàn)行稅則的愿望，“本國政府深愿表示同情”。英國公使朱爾典也在12月23日致中方的照會中答稱:“本國政府允將該稅則修改。”比利時及荷蘭公使也先后照會中方，表示了愿與中國商訂稅則的態(tài)度。

但是，中國的這一正當要求受到了其他有關國家的抵制，他們乘機提出了與這一問題有關甚至無關的擴大其權益的要求。如法國公使康梯(Alexandre M.R. Conty)在照會中稱，“此次所擬修改之處，如得相當報酬，焉有不允酌改之理”，并表示須待法國在辛亥革命期間所受的直接和間接損失賠償公平了結之后，才能討論此事。

北京政府外交部拒絕了法國的這一條件。

孫寶琦在復照中指出:

“貴國在華之商務正日臻發(fā)達，對于此舉當亦樂于推誠贊助，不令各國專美于前，豈于此項純系條約上應辦之事而別求酬報之理。”

至于革命損失的賠償問題，現(xiàn)正由審查會商討，將來必有結果，但它“與修改稅則截然兩事，更無從強行牽合，以為條件”。照會要求法國政府重新考慮中國的要求。意大利公使在復照中提出，若中國外交部允許其他國家在漢口擴充整理租界或授予其對租界附近地段的某些權利，則應給予意大利以同樣的權利。北京政府同樣拒絕了意大利的這一要求。孫寶琦在5月28日的照會中，批評意方“豈于此項純系條約上應辦之事，轉有另提條件之理”，并明確告知，英、俄、德、法、日要求擴大漢口租界的要求，“業(yè)經(jīng)本部據(jù)案切實駁復并未允認，更不能以此事牽合以為允修稅則之條件”。

俄國和日本在修改稅則問題上顯示出更為頑固的抵制態(tài)度。俄國公使庫朋斯齊在1914年4月開出的條件是：水路稅則可以修改，但東北北部陸路各稅關仍按照1902年確定的現(xiàn)行稅則征收，而且這一稅則未列入的俄貨也應包括在其內(nèi)。同時，對于俄國政府的“退讓之誼”，中國應該給予相應的報酬：

（1）凡貨物由中國內(nèi)地經(jīng)海參崴運往東北，或由東北經(jīng)海參崴運往中國內(nèi)地，均按大連灣現(xiàn)行之例作為通關貨品辦理，即不交納進出口稅，只交納沿岸稅。
（2）中國政府應允俄、中、蒙三方會議時，中國政府不得要索蒙古政府退讓中蒙貿(mào)易捐稅權。

與其他海路通商國家不同，此時俄國入華商貨大都由陸路運進中國，若陸路各關稅則不改，對俄貨的進口關稅便增加不了多少。因此，中方理所當然地拒絕了俄使的要求。

孫寶琦在復照中指出：

進口通商稅則于1902年經(jīng)各國共同簽字，聲明十年期滿后得酌量修改，無水路稅則可允修改而北滿陸路各關獨照舊則抽收之理。至于俄使提出的兩個條件，照會也予以拒絕，但措辭比較委婉。外交部在同日致中國駐俄公使劉鏡人函中，則較為詳細地駁斥了俄方的要求，稱之為“無理之要挾”，指出，“修改稅則純屬條約上應辦之事，決無可附條件之余地......俄政府思藉此要求酬報，以擴張其在蒙古北滿之勢力，系應內(nèi)外合力拒駁，以其叵測之謀”。

日本代理公使小幡酉吉則在復照中稱，華商的機器制造貨物多受政府的特別保護，免除了厘金及一切內(nèi)地稅課，而同類的外國貨則受到不公平待遇。

日方要求:

“關于現(xiàn)在及將來各種課稅上及其他一切特權特典利益并豁免事項，不得以比諸在中國制造之機制洋式貨物較為不利之待遇，施于由外國進口同類之貨物”，即要求進口貨與中國國內(nèi)貨“均沾一律之待遇”。

孫寶琦在駁復照會中指出：各國通商條約中給予外國貨物以一律待遇的雖不乏其例，但各國根據(jù)國內(nèi)工商情況，對進口貨課以極重稅率，以保護其國貨之懋遷，而酌情選擇某項進口貨物許與內(nèi)地貨一律待遇，以與外國交換同類利益者，也不在少數(shù)。按照中國現(xiàn)在與各國的通商情況，實在未便實行日本的要求。

不久，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，列強專注于歐戰(zhàn)，更無意與中國討論關稅問題。雖然此后中俄、中日間仍多有照會來往，但俄日政府堅持不作讓步，有關關稅的交涉便成懸案。

2、列強拒交會審公廨

袁世凱政府還就上海公共租界的會審公廨問題與列強進行了交涉。會審公廨原系中國的司法審判機關，盡管外國領事及其代表可到此觀審或會審，但主要權力仍操于中國法官之手。辛亥革命時期，上海道和公廨的審判官逃匿，公廨的其他華員也紛紛散去。列強借機接管了會審公廨，對公廨的若干運行規(guī)則作出改變，會審公廨實際上已成為外國人控制的法院。

列強所作出的變動中最為重要者有：

公廨法官的委任權，過去為中國的上海道所有，現(xiàn)在則由上海領事團行使；外人陪審范圍擴大，過去純粹的華人民事訴訟，由華官單獨審理，現(xiàn)在則有洋員陪審；權限擴大，以往重大刑案移交上海縣辦理，公廨受理的刑案限于定罪5年徒刑以下者，而現(xiàn)在改為自審，有判20年徒刑者；管轄范圍擴大，過去只限于租界內(nèi)的華人，而今對租界外的華人案亦進行審理。

至于公廨的用人、行政等則都由列強所控制，其經(jīng)費也不再來自中方，而由巡捕房支出。這樣，雖然公廨大堂上仍坐有華人法官，但由于其任免權及其各種權利都操于外人之手，公廨實已淪為外國人控制的審判機關。

1912年，在國內(nèi)局勢稍許恢復穩(wěn)定后，北京政府外交部便照會各國駐華公使團，要求收回上海的會審公廨。1913年12月，北京政府外交次長曹汝霖再次致函公使團，提出討論會審公廨的問題。經(jīng)過各國公使的多次磋商后，時為領銜公使的英國公使朱爾典于1914年6月致函中國外交部，表示各國可以將會審公廨交還中國，但中國政府應先行聲明，對于辛亥年間上海領事團接管會審公廨后的改良辦法，將繼續(xù)承認實行。

朱爾典在照會中提出五條辦法，其要點如下：

（1）會審公廨的組成和地位。公廨設承審員四人，會同外國陪審員辦事。承審員應由中國政府任命，由領事團認可。廨長應有高等審判廳廳長之職，與高審廳長享有平等的權利。華人民事案件，外國會審員以領事團會審員的身份在堂。
（2）會審公廨審理刑事案的權力。所有租界內(nèi)的犯法之案，可處5年以上監(jiān)禁者，全歸公廨審理。公廨應有定死刑之權。
（3）會審公廨的辦事之法。公廨所轄監(jiān)獄，歸工部局巡警管理。所有公廨的命令及傳訊票捕拿票等，也都歸工部局巡警管理。從前有關解役的規(guī)定予以取消。華人民事案件，應準律師到堂。
（4）關于上訴辦法。華洋民事案上訴至觀察使和有關領事，華人民事案上訴至交涉員和會審員國領事，若觀察使和領事，交涉員與領事的意見不一，則以原公廨的判決為定。
（5）公廨的辦公及財務監(jiān)督。凡辦公與財務之事，應交與外國人擔任的檢察員及所屬之員管理。檢察員的職責是，管理廨內(nèi)所用之人，并監(jiān)督財務。檢察員由領事團推薦，中國政府任用。公使團提出的這一方案，使人員的任免和公廨的運行仍然受外國人的控制。

這實際上是要把會審公廨目前的狀況繼續(xù)延續(xù)下去，使辛亥革命以后列強對會審公廨的非法授取通過中外間的協(xié)議而合法化。對于這樣苛刻的條件，即使是準備作出相當讓步的北京政府也不能接受。

1914年7月22日，中國外交部照會朱爾典，指出他來照中所提辦法，“與向章及歷來辦法不符”。該照會也提出五條辦法，其不同之點主要有：

公廨之員，由中國政府委任，同時將人員的姓名通知領事團，而不是由領事團“認可”；廨長的官秩與地方審判廳相等；華人間的民事案件，上海會審公廨成立時訂立的洋涇浜章程規(guī)定此類案件應由華官自行審理，因此，現(xiàn)仍應由公廨廨員按照中國現(xiàn)行法律審理，“無庸外國陪審員出席”；關于審理刑事案的權力，十年以上的監(jiān)禁案直至死刑，其判案須由公廨詳請中國司法部核準；同意華洋民事案件上訴至道尹和領事的舊制，若雙方意見不一，則公推一第三國領事會同公斷，因為若以公廨原判為定，“其結果實與未經(jīng)上訴無異，即與上訴制度本意，殊不相符”。

對于公廨的辦公和財務事宜，中國主張由主簿及其所屬書記管理，而不是由外國人檢察員管理。該主簿雖未規(guī)定國籍，但中方同意“由領團推舉，由中國政府委派”，實與公使團的提案并無多大區(qū)別。對于由工部局巡警管理監(jiān)獄，執(zhí)行公廨傳捕命令一節(jié)，中國則未提出異議。

經(jīng)過多次交涉，雙方仍未達成一致。1915年8月，中方就上訴問題作出讓步。中方同意將上訴案件發(fā)還公廨易員復審。若原被告對復審判決不服而上訴，而道尹與領事對上訴未能形成一致意見，即以公廨的復審判決為定。但對于承審員的任命，中方仍反對由領事團認可，而堅持“以一面委任，一面通知辦法為妥”。而此時，公使團又將擴大上海公共租界作為中國收回會審公廨的一個條件，談判再次陷入僵局。

由于與列強的磋商毫無結果，會審公廨由外國人控制的狀況便一直延續(xù)下去，直到20年代中期北京政府發(fā)起的修約運動中才得到部分的改變。在此之前，北京政府對改變會審公廨內(nèi)的運作既無辦法，便采取從外部予以限制的措施。中華民國大理院(即最高法院)宣布，上海會審公廨的判決沒有約束力，中國有關機構并無協(xié)助執(zhí)行的義務。

第三者可就判決提出異議，并準許位于華界中的中國其他法庭重新受理已經(jīng)會審公廨判決的案件。這一時期，中國和智利通過各自駐英公使談判而達成的《通商友好條約》,可稱是一個平等條約。為防止發(fā)生商人兼任領事而有失公平之事，中方在談判中強調(diào)不得由商人兼充領事，此點為智利所接受。1915年2月18日，中國駐英公使施肇基和智利駐英公使艾德華分別代表兩國政府在倫敦簽訂了中智《通商友好條約》。

條約規(guī)定，兩國政府所派的外交代表及領事等官員，“得享有同等之一切權利待遇，其它特許、免除之例均與其它最惠國之代表、領事等一律”。

3、“民四條約”的屈辱性

北京政府在袁世凱當權時期，不僅未收回任何權利，還簽訂了新的喪權辱國的條約。這就是以日本提出的“二十一條”為基礎的一系列“民四條約”。

這里的“民國”，指“民國四年”即1915年。1914年7、8月間，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，以英、法、俄為首的協(xié)約國和以德奧為首的同盟國在歐洲戰(zhàn)場展開了廝殺。北京政府于8月6日宣布“局外中立”。日本很快便決定對德宣戰(zhàn)，以奪取德國在華利益。8月15日，日本向德國發(fā)出最后通牒，要求德國軍艦立即從日本海和中國海撤退或解除武裝；在9月15日以前將膠州租借地全部無條件地交給日本，以備將來歸還中國。德國對日本的最后通牒未予理睬。

8月23日，日本對德宣戰(zhàn)。對于日本政府的醉翁之意，北京政府并非全無察覺。為了防止日軍在中國無限制地擴大戰(zhàn)爭行動，北京政府在山東劃出了一塊交戰(zhàn)區(qū)，要求德、日將戰(zhàn)爭行動限制于這一區(qū)域之內(nèi)。

作為中立國，北京政府完全可以行使自己的權利，拒絕任何國家的軍隊在自己的國土上作戰(zhàn)，但北京政府卻劃出一片土地供他國作戰(zhàn)蹂躪，這已是極度軟弱的舉動。然而，日本并不以此為滿足，它完全無視中國的中立和主權，肆意擴大戰(zhàn)爭范圍。在交戰(zhàn)區(qū)外的龍口登陸后，日軍不南下攻擊德軍的主要集結地青島，卻揮師西進，居然占領了濟南車站，強行奪取了膠濟全線，并以部分兵力留駐濟南。10月底，日本才開始總攻青島。

日軍占領青島后，便圖謀長期霸占。中國外交部曾要求日本撤軍，但日方未予答復。日本輿論開始鼓吹膠州是日本的戰(zhàn)利品，無須交還中國。日本外相竟也聲稱，日本并沒有與誰訂過必須歸還膠州的協(xié)議，最后通牒上的宣告“無論如何不能構成一種諾言”。日本完全不顧起碼的外交準則和道義，擺出了要在膠州長期賴下去的姿態(tài)。

日本的這一極其無理的舉動及其在占領區(qū)的種種暴行，激起了中國人民的強烈反對。進步黨領袖梁啟超在北京參政院提出緊急動議，就日本在山東侵犯中立的行為提出質(zhì)問。參加討論的議員認為山東省有成為第二個東三省的危險。參政院一致通過了質(zhì)問書。在各方面的壓力下，袁世凱政府于1915年1月7日照會日本和英國，宣布取消交戰(zhàn)區(qū)，恢復該地原狀。但日本在復照中反而指責中國政府“獨斷處置”，宣稱日本不受中方照會的約束。

趁著列強忙于歐戰(zhàn)無暇東顧和自己已陳兵山東的有利時機，日本于1915年1月18日向袁世凱政府提出了嚴重地損害中國主權的“二十一條”要求。

“二十一條”要求分為五號：

第一號關于山東問題，共四條，要求繼承德國在山東的一切權利；中國不得將山東的土地讓與或租與他國；允日本建造鐵路；把主要城市開為商埠。
第二號關于東北問題，共七條，要求將旅順、大連租借期和南滿、安奉鐵路的管理期均延長為99年，將吉長鐵路委托日本管理99年；日本人在南滿、東蒙享有居住往來和各種經(jīng)營的自由，享有土地租借權和所有權。
第三號關于漢冶萍公司，共兩條，要求該公司由中日合辦，未經(jīng)日方同意，中方不得處理該公司的一切權利產(chǎn)業(yè)，不得準許他人開采該公司附近之礦山。
第四號一條，要求中國所有沿海港灣及島嶼不得割讓或租借他國。
第五號關于對中國全境的要求：中國中央政府聘請日本人擔任政治、財政、軍事等顧問；在華的日本醫(yī)院、寺院、學校等享有土地所有權；在一些地方由中日合辦警察或中方聘用大量日本警官；中國所需軍械半數(shù)以上向日本購買，或在中國設立中日合辦的兵工廠。

鑒于日本的條件過于苛刻，袁世凱決定把日本的要求泄露出去，爭取國內(nèi)外的同情，引起國際干涉，以迫使日本作出讓步。然而，列強并不愿意也沒有實力在歐戰(zhàn)正在進行之際對日本施加任何壓力。相反，為了爭取日本的配合，英法等國曾暗中許愿，同意日本繼承德國在山東的權益。因此，中國并未能獲得期望中的支持。

在日本的武力威脅面前，袁世凱政府并不具有與日本對抗的決心。盡管中國談判代表采用了拖延時間的戰(zhàn)術，但在日本的步步緊逼下，還是不斷地作出讓步。中方起初只允議第一、二號，后在日本壓力下，又陸續(xù)允議第三、四號，最后又允議第五號中的有關福建一條。在具體問題的談判上，也不斷作出重大讓步。

1915年5月7日，日本向中國提出刪去了第五號要求的最后通牒，并對陸海軍下達了準備出動的命令。5月9日，北京政府接受了最后通牒。5月25日，中日在北京簽訂了《關于山東之條約》《關于南滿洲及東部內(nèi)蒙古之條約》，互換了《關于漢冶萍事項之換文》《關于交還膠澳之換文》及《關于福建之換文》等文件。這些條約和換文通稱為“民四條約”。

根據(jù)這些條約，日本在山東不僅繼承了德國的原有權利，還得到了中國不得將土地租讓他國，日本可在此修鐵路、開商埠等具有排他性的權利，使山東向第二個南滿的方向發(fā)展；在南滿，日本延長了租借地和鐵路的管理期限，并獲得了農(nóng)工商業(yè)經(jīng)營權和土地所有權、領事會審權、十處礦區(qū)開采權、借款權及聘用顧問、警察和課稅須得日本同意的權利，使南滿更加殖民地化；日本在東蒙一系列有關經(jīng)營、開埠、領事會審、課稅、借款等方面的特權的獲得，使其對東蒙的侵略進一步加深；有關漢冶萍公司的規(guī)定使日本事實上享有了對該公司的獨占地位；關于福建，由于中國答應不允外國在沿海地方設造船所、貯煤所及海軍根據(jù)地等，也不得借外資自辦，從而再次確認該省為日本的勢力范圍。

必須指出，“民四條約”是在日本赤裸裸的武力威脅下訂立的，從國際公法的角度來看，這種由武力脅迫而產(chǎn)生的條約不具有合法性。北京政府雖然在日本的最后通牒下簽訂了協(xié)議，但事后根據(jù)外交部參事顧維鈞的建議，并由顧維鈞起草了一份對外聲明，說明有關“二十一條”的交涉過程和中國政府的困難處境。

這一聲明既是北京政府對國人的一個交代，也為日后在巴黎會議和華盛頓會議上重議這一問題埋下了伏筆。

（正文完）

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