封面新聞記者 馬嘉豪

2021年，河南商人張成（化名）響應河南省政府號召，在淮濱縣谷堆鄉朱灣村投資建設加油站。項目歷經縣商務局公示、信陽市商務局批準，并獲得了鄉政府、國土所、規劃部門等多方出具的“建設用地”證明。

但加油站剛建成，淮濱縣自然資源局一紙處罰決定書送達：非法占地，責令限期拆除。

同一塊地，鄉鎮相關部門說是“建設用地”，但縣自然資源局認定為“耕地”。張成對職能部門各執一詞的說法很無奈，自己為建加油站投資了600萬元，如今已荒廢兩年，“迫切需要一個準確的定性。”

加油站已修建完畢，但已經處于荒廢狀態兩年

省級文件鋪路，多部門蓋章認證

2016年，河南省政府辦公廳印發《關于加快農村及偏遠地區加油站建設確保成品油市場供應的實施意見》。

文件明確，全省尚有246個鄉鎮沒有正規加油站，要求“在不占用基本農田的前提下，必要時可征用部分一般耕地”，并“支持依法使用農村集體建設用地通過聯營聯建等方式建設加油站”。

2020年，淮濱縣商務局依據上述文件，向信陽市商務局請示“農村及偏遠地區2家以上加油點合并升級改造建設規劃”，涉及16座加油站，張成的項目名列其中。

淮濱縣商務局向信陽市商務局申請農村及偏遠地區加油站建設規劃16座名單

2022年，信陽市商務局正式發文確認該加油站建設規劃，要求企業持通知辦理規劃、建設、土地等手續。

在項目籌備階段，張成拿到了厚厚一沓審批文件：2021年12月與朱灣村村委會簽訂20年土地租賃協議，租金50萬元；村委會出具證明，確認土地性質“屬于建設用地”。

同時，谷堆鄉國土資源所出具意見書，稱土地“屬于集體建設用地，符合淮濱縣谷堆鄉土地規劃要求，同意建設”；谷堆鄉規劃部門也出具意見書，確認土地“屬于集體建設用地，符合淮濱縣谷堆鄉村鎮建設規劃要求，同意建設”。

谷堆鄉各部門意見書

“如果前期（知道）是耕地，我們根本不會租這塊地。”張成說，“鄉國土所就是縣自然資源局的下屬機構，他們出的證明，我們當然信。”

建成即遭查處：一紙“地類鑒定”推翻所有證明

2024年，張成的加油站竣工。但是還沒有開始營業，淮濱縣自然資源局的處罰決定書就來了。

2025年4月22日，淮濱縣自然資源局作出《地類鑒定》，認定加油站占地7.89畝，“全部為水田”。鑒定依據是2018年的“土地利用現狀圖”——那時候張成還沒租這塊地，更沒動一鍬土。

張成申請政府信息公開，拿到了2024年的土地利用現狀圖。圖上顯示，他的加油站地塊標注為商業服務業用地，顏色與周邊耕地明顯不同。

谷堆鄉2024年土地利用現狀圖，畫圈地方為加油站，土地類型顯示為商業服務業用地

對此，淮濱縣自然資源局副局長趙坤俊在接受封面新聞采訪時表示：那塊地在2018年“還是耕地”“沒有走相應的報批手續”。

至于2024年圖上標注的變化，趙坤俊表示，是“衛星拍了以后，根據現狀變更”，但由于沒有相應的合法手續，所以，縣自然資源局“按照以前的地類來認定”土地屬性。

這也就是說：衛星看到上面建了房子，在圖上改了顏色，但從法律層面，加油站占用的土地還是耕地。

兩級法院：未辦農轉用手續即屬非法占地

對于縣自然資源局的行政處罰，張成進行了行政復議，但被駁回。隨后，張成便把官司打到了淮濱縣人民法院。

縣法院認為，案涉土地經自然資源局出具地類證明為“農用地（水田）”，原告“未辦理農用地轉用手續直接進行加油站建設，屬于非法占地行為”。

淮濱縣自然資源局認定該土地為農用地（水田）

法院同時認定，原告提交的規劃意見書、商務局文件等，“不具備替代農用地轉用審批手續的法律效力。”

張成又上訴至信陽市中級人民法院。二審法院維持了原判，認定淮濱縣自然資源局作出的行政處罰決定，包括責令張成十五日內退還非法占用的土地；限期十五日內拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施并恢復土地原狀，適用法律正確、處罰適當。

律師：法院判決無誤 可以主張賠償

在張成看來，自己建加油站前，按照規定走完了村、鄉、縣商務局、市商務局所有前置審批程序——村委會出具“建設用地”證明，鄉國土所認定“屬于集體建設用地，同意建設”，鄉規劃部門確認“符合村鎮建設規劃要求”。

2021年，加油站開始施工建設

于是，投資人拿著商務部門的合規審批，以及淮濱縣自然資源局下屬機構出具的土地性質證明去投資，回頭卻被縣自然資源局告知“代表不了什么”。

張成認為，目前的核心矛盾在于：鄉國土所是縣自然資源局的下屬派出機構。按理在審批階段，應用的是與縣自然資源局同一的標準。為何鄉國土所蓋章說“建設用地”，縣自然資源局要推翻，并說“鄉鎮證明不算數”？

對此，淮濱縣自然資源局副局長趙坤俊回應稱：“村一級包括鄉一級的證明肯定是代表不了什么的，農用地轉為建設用地必須得走審批程序，至少省級部門或者市級部門批了以后才能算建設用地。”

淮濱縣自然資源局農監隊隊長丁樂進一步表示，鄉鎮和村級“不具有認定土地性質的單位資格”。

記者進一步追問，是不是意味著鄉鎮一級工作人員在沒有查清土地性質的情況下就出了證明？趙坤俊回答：“對。”

張成則表示，既然縣自然資源局說鄉鎮沒資格認定土地性質。那當初又為什么要自己去鄉鎮國土所辦手續？

“我們老百姓哪知道哪個文件有效，哪個文件無效？”張成說，“村委會蓋章了，鄉國土所也蓋章了，規劃部門也蓋章了，我們以為這就是合法的。”

對于張成的遭遇，陜西恒達律師事務所高級合伙人、知名公益律師趙良善律師給出了法律解讀：鄉鎮、村委會無權認定土地性質，農用地轉建設用地須經法定審批，企業未辦此手續，用地行為違法，兩級法院判決無誤。

“但鄉鎮部門違規出證存在明顯過錯，企業可依據信賴利益保護主張補償；自身未盡核查義務亦有過錯，損失需雙方分攤。”趙良善認為，企業可起訴違規部門索賠直接建設投入，并向紀委監委舉報相關人員，失職者或面臨政務處分乃至刑事責任。

目前，張成的加油站已荒廢兩年多，既無法營業，也未被拆除。投資六百萬元、背負數百萬元貸款的項目，如今仍唱著“空城計”。

“這就像一個農民，拿著村里和鄉里開的證明去種地，種完了，又有職能部門卻說這塊地不是你的。那這塊地該怎么用，到底由誰說了算？”張成說。

6月24日，封面新聞記者致電淮濱縣政府辦公室，工作人員表示暫時不清楚具體情況，會向相關部門進行了解。

（圖片由受訪者提供）