6月23日，審計署審計長侯凱在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上，代表國務院作2025年度中央預算執行和其他財政收支審計工作報告。

本次審計直接點名了中國工商銀行、中國建設銀行、中國交通銀行、中信銀行、中國農業銀行、中國光大集團股份公司、中國銀行共七家銀行及金融機構，所揭示的問題涵蓋虛增存貸款規模、違規信貸業務、掩蓋不良資產、科技金融政策落實走形、利用優惠政策不當牟利、管控缺位等多個方面，問題金額合計逾數千億元。

報告顯示，2025年是“十四五”收官之年，全年宏觀政策持續加力：中央一般公共預算收入總量97372.53億元，支出總量145972.53億元，赤字48600億元，與預算持平；發行1.3萬億元超長期特別國債，新增地方政府專項債務限額4.4萬億元，中央本級科技投入同比增長7.1%。與此同時，審計整改工作亦持續推進，至2026年4月底，針對2024年度審計查出問題，已整改金額1.41萬億元，制定完善制度1150多項，處理處分3690多人。

然而，在總體向好的宏觀背景下，本次審計在金融領域揭示了一批性質較為嚴重的問題：在對工、建、交、中信四家銀行開展科技金融專項審計，并結合對農行、光大、中行三家機構的整體審計中，報告披露了一批共性突出問題，包括以“內卷式”競爭虛增存貸款規模1.41萬億元、違規掩蓋或處置不良資產634.41億元、違規開展信貸業務676.16億元等。同時，中國銀行將私募基金包裝成公募基金逃避稅款23.67億元，中國農業銀行違規向非高標準農田項目發放貸款110.66億元，中國光大集團對部分子公司管控失位。四家銀行的科技金融專屬產品亦被指“叫好不叫座”。

2025年5月以來，審計共發現并移送重大違紀違法問題260多起，涉及1100多人、資金910多億元，均依紀依法移送有關部門進一步查處。6月11日，國務院召開常務會議，專題研究審計查出問題整改工作，有關地區、部門和單位正在積極整改，審計署將持續跟蹤督促，年底前報告全面整改情況。

一、農行、光大、中行被點名：三戶金融企業各有違規，問題覆蓋信貸、管控、逃避稅款

本次審計重點審計了中國農業銀行、中國光大集團股份公司、中國銀行等3戶金融企業，涉及信貸違規、管控缺位、利用金融優惠政策不當牟利等多類問題，每家機構的具體違規事項、時間跨度和涉及金額均在報告中有明確記錄。

審計報告指出，中國農業銀行作為服務“三農”的主力軍，在2021年12月至2025年8月期間，貸前審查不嚴，違規向非高標準農田項目發放貸款110.66億元，部分資金被挪用于購買理財、償還債務等用途。

這一問題的核心矛盾在于，高標準農田建設貸款是國家為保障糧食安全、提升農業基礎設施水平而設立的專項支持政策，理應嚴格對應具體的高標準農田建設項目。審計發現，農業銀行在貸款發放環節審核把關不嚴，導致大量資金未能流向政策所指向的真實農業建設用途，部分資金甚至被借款方挪作他用，背離了金融支農政策的政策初衷，也在一定程度上形成了潛在的信貸風險敞口。

審計報告顯示，中國光大集團股份公司作為金融控股公司，至2025年8月底，對部分絕對控股子公司未能有效控制決策權，對部分直管子公司管控不力，個別子公司還存在濫用“光大”字號的情形。

根據金融控股公司的監管規則，控股股東對納入合并范圍的絕對控股子公司，理應在戰略方向、重大決策、風險合規等關鍵事項上擁有并實際行使決策權。審計發現光大集團在這一方面存在管控缺位，意味著部分子公司的經營決策實際上游離于集團統一管控體系之外，存在風險傳導和利益輸送的隱患。個別子公司濫用“光大”字號這一問題，則可能對外部合作方和消費者造成品牌混同誤導，亦涉及商譽管理和聲譽風險層面的合規問題。

審計揭示的中國銀行相關問題性質較為特殊。報告指出，2023年4月至2025年8月，中國銀行安排旗下2家下屬金融機構作為通道，通過裝入大量出資金額僅為1元至100元的本行員工等“湊人頭”的方式，將11只私募基金包裝成公募基金，利用公募基金免收所得稅的政策優惠，逃避稅款23.67億元。

這一操作的核心是利用私募基金與公募基金在稅收政策上的差異，以人為設計的結構規避監管認定條件，將本質上屬于私募性質的資金運作產品，通過形式上符合公募基金條件的“湊人頭”手法，轉化為享受稅收優惠的公募基金，從而在稅收端形成實質上的逃避稅款行為。審計報告將此列為“利用金融優惠政策不當牟利”的典型情形，涉及金額達23.67億元。

二、五家銀行審計揭示共性問題：虛增規模、掩蓋不良、違規信貸

在對中國工商銀行、中國建設銀行、中國交通銀行、中信銀行等4家銀行開展科技金融專項審計，并結合對中國農業銀行、中國光大集團、中國銀行的整體審計中，報告以“3戶金融企業”等匿名口徑，揭示了一批共性突出問題。

審計報告指出，3戶金融企業在2023年至2025年8月期間，通過多種手段以“內卷式”競爭拉動存貸款規模增加1.41萬億元，具體分為三類手法。

一是“先存后貸”“即貸即收”等方式虛增規模6156.7億元。這類操作的實質是通過資金的循環流動制造虛假的存貸款數字，并不對應真實的資金需求和使用。

二是通過超低利率搶貸款、出資為客戶開發信息系統換存款等方式增加4723.04億元。此類操作以讓利或提供非金融服務為代價換取客戶存款，扭曲了公平競爭原則和資產定價機制。

三是通過降低審核標準、放松風控要求等方式增加3241.27億元。以犧牲信貸質量為代價換取規模增長，埋下了不良資產上升的隱患。

在債券業務方面，1戶金融企業通過組織境內外分支機構相互交易，虛增跨境債券交易量3893.6億元，并通過引導內部員工及客戶“即買即賣”頻繁交易，虛增境內交易量44.88億元。另有2戶金融企業為追求債券承銷規模或市場排名，低于發行價出售債券，以讓渡差價虧損2.42億元為代價，換取承銷規模增加3631.11億元。

審計發現，相關金融機構違規掩蓋或處置不良資產634.41億元。掩蓋手段包括：設置超長寬限期不下調資產分類、下調原貸款利率以減少還貸金額、發放新貸款置換原不良資產等，以人為方式延緩資產質量惡化的賬面反映。

在處置環節，部分機構通過“零對價”回購已發行的不良資產處置項目、向地方政府指定方定向轉讓不良資產等方式，實施虛假或違規處置，規避正常的核銷程序和競爭擇優原則。

在信貸業務方面，審計發現違規開展信貸業務合計676.16億元。其中，1戶金融企業在2021年至2025年8月期間，向150多名資質不符人員違規發放個人經營貸款15.17億元；向未封頂住房等項目及持虛假收入證明等人員違規發放住房按揭貸款28.12億元；通過為企業辦理個人信貸等方式，違規發放個人消費貸款330.78億元。

非信貸業務方面，1戶金融企業在2023年4月至2025年8月期間，違規向低風險承受能力客戶銷售投向高風險資產的公募基金20.39億元。1戶金融企業所屬信托公司，通過違規設立的非金融子公司無資質銷售信托產品1491.78億元，并在監管部門明確叫停后，仍繼續違規剛性兌付20.42億元。

三、科技金融產品形同虛設，970家科技支行近兩成無特色

本次審計專門對中國工商銀行、中國建設銀行、中國交通銀行、中信銀行等4家銀行落實科技金融政策情況進行了重點審查。審計結果顯示，4家銀行推出的科技金融專屬產品在實際落地中存在較為普遍的“叫好不叫座”問題。

審計發現，4家銀行的126家省級分行均未將科創企業創新能力量化積分作為貸款決策的參考依據。642.22億元貸款在發放時完全未考慮創新積分，僅在事后統計上報時，才將這些貸款貼上“創新積分貸”的標簽。

審計發現，4家銀行合計478.5億元“知識產權質押貸”貸款中，有101.09億元已足額提供了傳統抵押物，或本身無需任何抵押物，知識產權質押在其中并未發揮實質性的增信功能。

審計發現，4家銀行發放的54.37億元“科技企業并購貸”，并未實際支持任何符合政策要求的科創企業并購行為，而是被實際用作企業股權回購和普通融資工具。

在科技支行建設方面，審計發現4家銀行合計970家科技支行中，有194家實無科技特色，占比接近20%。在不良貸款容忍度政策方面，4家銀行均未嚴格落實對小微型科技企業設置更高不良貸款容忍度的監管要求，一些科創產品不良率僅剛達到2%或3%，銀行即暫停相關業務。

四、工傷生育保險跑冒滴漏，近百萬人權益受損，保障房錯配問題同樣突出

本次審計在民生保障領域同樣揭示了一批突出問題。工傷保險和生育支持資金審計覆蓋全國26個省，問題金額合計超過59億元，涉及百萬人權益；保障性住房領域出現“有人無房住”與“有房無人住”并存的結構性失衡。

在工傷保險參保覆蓋方面，審計發現至2025年9月底，24個省3.41萬個建筑項目未按要求為226萬名農民工參保；1.3萬多戶高風險行業企業將本單位170.6萬名職工“包裝”成低風險行業人員，少繳工傷保險費數億元。兩類情形合計約396.6萬名高風險行業職工存在應保未保或違規降檔參保問題。

騙保方面，22個省580名工傷職工或其用人單位編造事故經過騙取待遇4813萬元；16個省100多家用人單位盤剝克扣待遇1.82億元；12個省44家協議機構以次充好虛報費用2562萬元。過度醫療方面，22個省613家協議機構長期利用工傷治療“無自付、無封頂、無截止期限”政策過度醫療，違規結算4.55億元。

審計26個省生育保險基金及生育補助資金530.94億元，發現問題金額10.83億元。其中，19個省未依規為33.85萬名失業人員代繳生育保險費；21個省未為2.1萬人發放生育保險待遇1.03億元；13個省496家勞務派遣公司截留待遇3004.53萬元；12個省8.96億元生育補助資金積壓未發，涉及89.98萬人。

以四川成都市為例，該市2021年以來建成的4.68萬套保障性租賃住房，至2025年6月底仍有2.35萬套因區位偏遠、配套滯后等原因閑置；同期該市已有上萬人登記有住房需求但尚未得到保障。改善性需求方面，5個省8個市借助城中村改造項目違規獲取專項借款147.38億元；部分棚戶區改造不及時或補償不到位，造成22.98萬戶群眾利益受損。

審計報告建議，督促金融機構摒棄“規模情結”，糾正造規模、買規模等行為；規范開展各項信貸和非信貸業務；引導商業銀行構建與推動科技創新高度適配的服務體系，切實改進科技金融專屬產品和服務。