山西
乾隆年間的杭州省城正式編制官員數(shù)量有限，包括巡撫和知縣在內(nèi)總共才92人嗎？
乾隆二十年的五月，錢塘江水還沒退去，新任浙江巡撫劉墉便急匆匆抵達杭州府。披著雨衣踏進總督堂，他先讓司房遞上一份花名冊，不到半炷香就翻完，眉梢微動——滿打滿算，省城有編制的文官只九十二人。
他最先注意的，是自己這位“一省大總管”竟沒有副手。巡撫衙門除了他本人，再無一官一吏列名正冊，真正的千軍萬馬只在門外聽令。權(quán)力集中固然方便號令，卻也意味著日常文牘、軍政、賑濟皆需借手他署外的同僚。
緊接著是布政司七人、按察司四人、督糧道五人，共十六人。三家分工清晰：布政理錢糧，按察理刑名，督糧道專盯漕倉。人數(shù)雖少，職分卻細到一粒米一筆銀都有簿冊可查。乾隆朝推行的“分層問責”在這里顯露無遺——頭銜不多，規(guī)矩不少。
不過，真正在人數(shù)上“拔尖”的要數(shù)鹽運使衙門。鹽運使一人，以下七科四十二名官員，遠超其他衙門。“鹽課司大使”一欄密密麻麻寫了三十二個名字，讓劉墉不由停筆。鹽稅是國庫命脈，這道理他明白，可動輒幾船紙張的公文也全靠這群人流轉(zhuǎn)。
“劉公，新關(guān)到岸鹽帖驗訖，請批。”鹽運使黃體仁拱手。
“忙得過來么？”劉墉隨口一問。
“人是多，可事更多。”黃體仁苦笑，“若再削員，萬一漏課，誤的可不是小錢。”
對話不過三句，鹽務(wù)繁冗已見端倪。乾隆三年，兩浙鹽務(wù)自江南總督劃歸浙江巡撫節(jié)制，為保財政平穩(wěn)，不得不把官位一口氣設(shè)到四十余個。鹽引、鹽帖、鹽課、鹽運，環(huán)環(huán)緊扣；若無龐大基層網(wǎng)絡(luò)，再精明的總賬也落不到實處。
與鹽務(wù)并肩而立的，是織造衙門。織造僅一人，司庫一人，卻握有“皇帝家事”，北新關(guān)的關(guān)稅亦由他兼管。朝廷特許他“遇府尹不下轎”，地位幾與巡撫并峙。兩人互不統(tǒng)屬，卻又共享同一片官道，可謂乾隆制度里最有意思的張力。
省城的基層治理，還得看杭州府和兩座附郭縣。府衙十四人：知府、同知、通判、教授、訓導，分管城廂、稅課、學務(wù)。錢塘、仁和兩縣各列十六名職官，知縣之外還有縣丞、主簿、教諭、巡檢，合署辦公。城市總?cè)丝谟馑氖f，這套編制卻與一座中縣相差無幾，效率全靠鄉(xiāng)約、里甲和族紳配合。
倘若把目光移到背后，更能看清這套體系的真實體量。花名冊外，幕友、書辦、胥役、衙役星羅棋布，保守估計已過千人；再加八旗駐防與綠營官兵，杭州城里的“吃皇糧者”要比冊面官員多出十幾倍。官方編制精簡，實際運轉(zhuǎn)卻離不開龐大的非正式網(wǎng)絡(luò)，這是清代地方行政最典型的“雙層結(jié)構(gòu)”。
為什么不干脆擴員？銀兩是一面，更重要的是中央對地方權(quán)力的刻意節(jié)制。九十二個“釘子戶”鑲在制度之墻上，既足以構(gòu)成完整鏈條，又不足以演變?yōu)槲泊蟛坏舻母顡?jù)。浙江富庶，戶部怕放權(quán)，軍機處亦要盯緊財稅大動脈，于是通過限額官制，配合定期調(diào)動與考成淘汰，確保了“人精簡而綱常猶在”。
劉墉后來寫信回京，自嘲手下“寥若晨星”，卻也承認好處甚多：茶鹽絲綢諸利未必豐于鄰省，然公務(wù)日清，簿冊井然，吏治簡而不紊。試想若官滿為患，衙門之間難免權(quán)責交疊、推諉平添。少官多役的設(shè)計，恰似機括緊湊的筆架，既省薪俸，又能將監(jiān)督之網(wǎng)織得更細。
乾隆末年，杭州城仍沿用這套編制。新舊官員來去皆如水過棋盤，唯有那九十二人的限額屹立不動。數(shù)字背后，是清代對地方的制度自信：以最少的正式官位，維系最大的財政、司法和民政框架；以嚴絲合縫的分工，加上大量不入流的藏鋒之卒，撐起一座繁華省城的日常運轉(zhuǎn)。
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