一塊編號2021NGY-20、面積15268平方米的新型產(chǎn)業(yè)用地，因拿地方系中國企業(yè)500強、總資產(chǎn)超4000億元的廣東省交通集團，在廣州南沙慶盛樞紐先行啟動區(qū)格外引人關注。然而，正是這塊承載著“人工智能、智慧交通產(chǎn)業(yè)集聚”期待的土地，自2023年11月約定動工至今，仍未開工。

廣州市規(guī)劃和自然資源局南沙區(qū)分局（下稱“南沙區(qū)分局”）已于今年5月公示《閑置土地認定書》，認定該地塊閑置原因為“企業(yè)原因”。南都N視頻記者采訪該局獲悉，用地企業(yè)廣州睿達產(chǎn)業(yè)投資有限公司（下稱“廣州睿達產(chǎn)業(yè)”）——廣東省交通集團為此項目全資設立的項目公司——已申請召開聽證會，對認定結論提出申辯。廣東省交通集團于6月22日回應南都采訪時稱，政企雙方正在積極協(xié)商推進此事，目前不便受訪。

一邊是官方認定，一邊是企業(yè)申辯。聽證會召開在即，這宗土地背后，究竟發(fā)生了什么？

南沙慶盛樞紐先行啟動區(qū)。通訊員 劉偉 攝

全面調(diào)查后的“企業(yè)原因”認定

2021年7月，廣東省交通集團旗下廣東城市交通投資有限公司以9620萬元底價，競得慶盛樞紐片區(qū)2021NGY-20地塊，隨后設立廣州睿達產(chǎn)業(yè)負責開發(fā)建設。

集團官微2022年10月發(fā)布的文章披露，地塊計劃投資8億元，擬建成南沙智慧交通產(chǎn)業(yè)園先導區(qū)，涵蓋科技實驗研究中心、孵化辦公及會議中心等業(yè)態(tài)，打造國家級智慧交通孵化器。項目正進行方案設計和策劃定位等前期工作，計劃當年開工建設。

然而，出讓合同約定的2023年11月動工期限到來時，地塊并無動工跡象。

南沙區(qū)分局啟動閑置土地調(diào)查后，結論明確。該局于6月26日書面答復南都N視頻記者：“該地塊一直未動工開發(fā)，經(jīng)全面調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)阻礙開發(fā)建設的規(guī)劃調(diào)整、市政設施等非企業(yè)因素。該地塊長期未動工開發(fā)系企業(yè)自身原因。”

今年5月9日，《閑置土地認定書》正式公示，認定閑置起算日為2024年11月9日。目前，處置程序已進入關鍵節(jié)點：該局向用地企業(yè)下達《閑置土地認定書》及《聽證告知書》后，企業(yè)已申請召開聽證會，該局將結合申辯意見擬定處置方案并按流程報批。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》，因企業(yè)原因閑置滿一年的，可征繳相當于土地出讓價款20%的閑置費；滿兩年的，可無償收回。對于這一局面，廣東省交通集團回應南都N視頻記者稱，雙方在積極協(xié)商推進，目前不便接受采訪。

值得追問的是：企業(yè)從拿地到約定動工，中間有兩年多的籌備期，其間做了什么、遇到什么？這些信息仍處于空白，或許將在聽證會上得到公開回應。

與2021NGY-20地塊相隔不遠的2021NGY-25地塊，也曾被認定為閑置，但原因截然不同。2021年10月，上市公司奧飛數(shù)據(jù)旗下奧締飛梭競得該地塊，出讓合同約定2022年4月動工，實際動工推遲至2023年6月。

南沙區(qū)分局答復南都N視頻記者稱，經(jīng)核實，該地塊當時存在土地清場、通電配套等不能開發(fā)的客觀情況，因此認定為“非企業(yè)原因”。該局依規(guī)與企業(yè)簽訂補充協(xié)議、延長動工期限，推動企業(yè)加快開發(fā)，地塊現(xiàn)已盤活。

兩個案例對照鮮明：閑置原因不同，處置路徑迥異。如何準確界定“企業(yè)原因”與“政府原因”，正是實踐中的難點，也很可能成為此次聽證會上企業(yè)申辯的切入點之一。

圖中紅圈為2021NGY-20地塊所在位置。

國企跨界拿地的兩種邏輯與走向

一家以高速公路為主業(yè)的省屬基建巨頭，為何在1.5萬平方米的新型產(chǎn)業(yè)用地上“卡殼”？

從近年來廣州產(chǎn)業(yè)用地的拿地主體看，大型國企跨界拿地并非千篇一律的市場行為，大致可看到兩種邏輯。廣州市社會科學院現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所副研究員陳峰接受南都N視頻記者采訪時，認為“背后具有一定的制度性特征”，并將其歸納為“轉(zhuǎn)型驅(qū)動”與“任務承接”兩類。

前者是企業(yè)將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、總部基地或產(chǎn)業(yè)運營作為主業(yè)延伸，把土地作為長期經(jīng)營資產(chǎn)，通過租金收益、產(chǎn)業(yè)服務和園區(qū)運營實現(xiàn)持續(xù)回報。這類項目通常已納入企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營體系，配套相對穩(wěn)定的考核與投入機制，推進節(jié)奏可能偏穩(wěn)健，但一般具備持續(xù)推進能力，不易長期停滯。

后者則更多承擔新區(qū)或先行啟動區(qū)開發(fā)初期的空間載體供給和平臺招商功能，先行完成土地獲取與基礎建設，支撐區(qū)域招商節(jié)奏。這類行為嵌入?yún)^(qū)域發(fā)展目標，但更依賴外部招商條件，一旦市場條件不成熟或資源導入不足，容易出現(xiàn)推進放緩。

有觀點認為，睿達地塊在廣東省交通集團戰(zhàn)略版圖中占比小，可能因此缺乏持續(xù)關注。陳峰認為有一定現(xiàn)實基礎，但不必然：“關鍵在于項目是否被納入企業(yè)內(nèi)部的長期經(jīng)營體系?！?/p>

他進一步提到，在國資監(jiān)管強調(diào)“聚焦主責主業(yè)”的背景下，判斷這類投資能否走遠，不能簡單看是否屬于主業(yè)范疇，更要看三點：項目是否具備清晰的戰(zhàn)略協(xié)同關系、是否形成獨立的專業(yè)化運營能力、是否建立可持續(xù)的經(jīng)營約束機制。

睿達地塊屬于哪種情形，聽證會上企業(yè)的陳述或?qū)⑻峁└嗑€索。

出讓的“高線”與落地的“慢線”

回到2021NGY-20地塊本身，部分觀點指向出讓條件嚴苛，這值得審視。

出讓公告顯示，競得人需為中國企業(yè)500強，總資產(chǎn)不低于4000億元，主要從事廣東省高速公路投資、建設及運營。這些條件，廣東省交通集團全部滿足。

但真正考驗在后續(xù)條款：競得人承諾把南沙作為其“在全國的總部所在地、管理運營所在地和研發(fā)成果轉(zhuǎn)化地”；達產(chǎn)前引入10家或以上人工智能、智慧交通等相關產(chǎn)業(yè)企業(yè)注冊落戶南沙；投資強度不低于3.9萬元/平方米，達產(chǎn)后土地產(chǎn)出率不低于5.9萬元/平方米；項目建成后須無償移交10%產(chǎn)業(yè)用房給南沙區(qū)政府。

對一家根植廣州越秀區(qū)多年的省屬國企而言，“全國總部所在地”在現(xiàn)實操作中大概率不指集團整體遷移。陳峰分析，更可能是要求項目承接主體或產(chǎn)業(yè)平臺公司形成功能性總部或運營中心?！皩σ研纬煞€(wěn)定總部體系的國企，整體遷移可行性較低，但功能性總部或區(qū)域運營中心落地有一定操作空間。”而“引入10家企業(yè)注冊落戶”則屬于明確的招商型指標，可兌現(xiàn)程度高度依賴平臺自身的產(chǎn)業(yè)組織能力。

這些條款在出讓時白紙黑字寫入合同，企業(yè)簽字認可。但簽字時的市場預期與當下的現(xiàn)實之間，是否已發(fā)生難以彌合的落差？出讓條件設定的“高線”，與企業(yè)實際落地能力的“慢線”之間，是否存在需要正視的距離？這正是聽證會上企業(yè)可能需要解釋的核心問題之一。

值得延伸思考的是，“500強”等準入標簽在各地招商中頗為常見。大型企業(yè)在資源動員、品牌影響方面確有優(yōu)勢，但“500強”更多是規(guī)模意義上的“500大”，并不必然等同于產(chǎn)業(yè)適配性或區(qū)域帶動效果。陳峰認為，更合理的招商邏輯，或許是把企業(yè)放回產(chǎn)業(yè)體系中審視：看它是否帶來技術、鏈條和長期投入，從“規(guī)模導向”轉(zhuǎn)向“生態(tài)貢獻導向”。

先行區(qū)“爬坡期”更要配套與招商同頻

慶盛樞紐是《南沙方案》認定的三大先行啟動區(qū)之一，政策能級頂格。但正是在這片熱土上，產(chǎn)業(yè)用地閑置的問題依然浮現(xiàn)。

陳峰分析，這折射出先行區(qū)產(chǎn)業(yè)導入“爬坡期”普遍面臨的結構性約束：一方面，先行區(qū)在政策能級和空間供給上前置發(fā)力，具備“快速出地、快速招商”的能力；另一方面，基礎設施配套、產(chǎn)業(yè)生態(tài)形成具有漸進性，難以與土地出讓節(jié)奏完全同步。在起步階段，一些對產(chǎn)業(yè)生態(tài)依賴度較高的重大項目，可能因此放緩建設節(jié)奏。“這類現(xiàn)象的本質(zhì)不是供需錯配，而是空間供給與產(chǎn)業(yè)生成之間的階段性不同步。”

近幾年，慶盛樞紐先行啟動區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)載體接連拔地而起。通訊員 劉偉 攝

對慶盛現(xiàn)階段而言，他提出三方面建議：分期供地，避免一次性大體量集中出讓；基礎設施“跟項目走”，圍繞已確定項目優(yōu)先補齊配套；鏈式招商，龍頭企業(yè)的選擇必須基于真實產(chǎn)業(yè)組織能力，避免“有龍頭、無鏈條”。

在制度層面，南沙區(qū)已在行動。據(jù)南沙區(qū)分局介紹，全區(qū)已推行20/30/40年彈性年期出讓，累計為企業(yè)節(jié)約初始用地成本20.76億元。2024年印發(fā)的“標準地”供應實施細則，構建了“供前儲備達標、供中指標量化、供后聯(lián)合監(jiān)管”的全鏈條體系。供地前置核查機制要求，明確土地收儲、三通一平、管線遷改等標準化交付要求，確保地塊具備即時開工條件——這正是奧締飛梭地塊曾遇配套延遲后，制度層面的直接回應。

如何從源頭上降低閑置風險？從區(qū)域治理角度，陳峰建議可考慮三方面優(yōu)化：優(yōu)化供地節(jié)奏，分期供地、滾動開發(fā)，將供地節(jié)奏與基礎設施、產(chǎn)業(yè)導入成熟度掛鉤，把整塊地風險拆解為階段性風險；強化項目履約的過程化管理機制，要把履約能力前置到?jīng)Q策環(huán)節(jié)，同時在供地后引入階段性核驗機制；建立更偏“能力導向”的項目評估體系。

進一步而言，相比單純依賴企業(yè)規(guī)?；蚱放茦撕?，更應重點評估三類能力：真實投資能力、產(chǎn)業(yè)鏈嵌入能力以及持續(xù)運營能力。特別是在先行區(qū)，更需要關注企業(yè)是否具備長期運營團隊與本地化落地能力，而不是僅停留在簽約層面的承諾。

對于睿達地塊，最終處置方案是征繳閑置費、延長動工期限，還是走向無償收回，接下來的聽證會將給出答案。而聽證會還要回答的，既是“閑置是誰的原因”，更是“當初的承諾為什么沒能兌現(xiàn)”，這關乎先行區(qū)如何在招商引資的迫切感與閑置處置的嚴肅性之間，找到經(jīng)得起檢驗的平衡。

南都廣州新聞部出品

采寫：南都N視頻記者 莫郅驊