來源：國資法則

原文標題：淺談國有企業(yè)如何穿透式監(jiān)管的切入點和工作抓手

一、穿透式監(jiān)管的核心要義

國有企業(yè)穿透式監(jiān)管的核心要義在于“穿透”而非“干預”，強調(diào)在保障企業(yè)經(jīng)營自主權前提下，通過數(shù)字化手段實現(xiàn)監(jiān)管信息的可追溯、可驗證、可問責。國資委官員形象地表述：“穿透不是要勒住企業(yè)的脖子，而是握住那根看不見的風箏線”。其目標指向明確——破解傳統(tǒng)監(jiān)管中普遍存在的“層級衰減、信息不對稱、風險隱匿”三大難題，推動監(jiān)管模式從“事后處置”向“事前預警、事中管控、事后追責”的全鏈條閉環(huán)轉(zhuǎn)變。

二、穿透式監(jiān)管的主要挑戰(zhàn)

在探討切入點與抓手之前，有必要厘清當前國有企業(yè)實施穿透式監(jiān)管面臨的核心困境。

一是管理層級過多，有國有企業(yè)甚至存在11級子公司，監(jiān)管難度隨層級增加呈幾何級數(shù)上升。

二是數(shù)據(jù)割裂與信息化程度不一，從央企到地方國企、從集團總部到三四級企業(yè)，數(shù)字化程度逐級下降，企業(yè)普遍存在“系統(tǒng)林立、數(shù)據(jù)割裂”現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理框架。

三是風險隱蔽性強，二級以下企業(yè)的風險可能隱藏在復雜的業(yè)務結(jié)構(gòu)和交易流程中，難以被及時發(fā)現(xiàn)。這些挑戰(zhàn)決定了穿透式監(jiān)管必須找準切入點和核心抓手，才能實現(xiàn)預期目標。

三、穿透式監(jiān)管的五個切入點

（一）資金穿透：司庫體系建設

資金是企業(yè)運行的“血液”，也是監(jiān)管最容易量化的領域。早在2022年國資委即明確要求央企建成“智能友好、穿透可視、功能強大、安全可靠”的司庫系統(tǒng)。以廣東省某地級市為例，該市國資委上線了集賬戶管理、資金結(jié)算、風險預警于一體的智能化系統(tǒng)，六大集團實現(xiàn)賬戶直聯(lián)，直聯(lián)率高達99%。重慶的“國資智管”系統(tǒng)更實現(xiàn)了全市全級次國企100%穿透、核心監(jiān)管業(yè)務100%在線、核心監(jiān)管場景100%覆蓋，累計監(jiān)測資金流動356萬余筆、掃描投資項目8000余個，累計發(fā)起異常預警超過5000條。資金監(jiān)管實現(xiàn)了從粗放到精細、從“看不全”到“實時預警”的根本轉(zhuǎn)變，是穿透式監(jiān)管最直接、最有效的切入點。

（二）業(yè)務穿透：全級次全鏈條覆蓋

業(yè)務穿透要求在投資、采購、供應鏈、購銷管理等十大重點領域?qū)嵤┤^程在線監(jiān)管。具體而言，投資領域需建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)測平臺，對投資授權、決策審批、資金支付等全過程在線監(jiān)管；采購領域需接入采購交易在線監(jiān)管系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)打擊圍標串標，實現(xiàn)供應鏈全流程透明化。兵工物資集團的實踐表明，將穿透式監(jiān)管嵌入業(yè)務環(huán)節(jié)、嚴格價格審核流程、著重規(guī)范子公司業(yè)務流程和合同執(zhí)行過程，能夠有效織密“監(jiān)管網(wǎng)”。

（三）數(shù)據(jù)穿透：數(shù)字化平臺建設

數(shù)據(jù)是實現(xiàn)穿透式監(jiān)管的基礎。穿透式監(jiān)管的本質(zhì)是“以數(shù)字化系統(tǒng)為載體、以數(shù)據(jù)為紐帶的監(jiān)管體系”，其核心在于打破信息孤島，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的實時歸集與智能預警。在實踐中，某市國資委打造的“1+3+N”智控全域管理平臺，以1個數(shù)據(jù)中臺為“底座”，橫向貫通智慧經(jīng)營、工程全鏈條、新能源三大核心業(yè)務系統(tǒng)，縱向衍生出N個一線智能應用場景。重慶則將95%的監(jiān)管數(shù)據(jù)納入自動采集軌道，徹底改變了以往層層上報的模式。數(shù)據(jù)穿透的關鍵在于打通財務、產(chǎn)權、投資、薪酬、合同、法務等各類核心業(yè)務系統(tǒng)之間的壁壘，實現(xiàn)跨業(yè)務條線、跨組織層級的數(shù)據(jù)安全傳輸與匯集。

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（四）制度穿透：權責清晰與標準統(tǒng)一

穿透式監(jiān)管不能僅靠技術手段，制度保障不可或缺。制度穿透的核心包括：一是建立健全企業(yè)“三重一大”權責清單，清晰界定各治理主體的管理責任和監(jiān)督責任，推動穿透式監(jiān)管從業(yè)務穿透到責任穿透；二是以“管資本”為主，聚焦重點領域嚴守風險底線，綜合運用多種手段提升企業(yè)治理效能；三是明確監(jiān)管邊界，防止過度干預破壞企業(yè)經(jīng)營自主權；四是將控制標準數(shù)字化內(nèi)嵌于信息系統(tǒng)，如差旅費智能匹配財務標準、接待費強制關聯(lián)審批事由等，實現(xiàn)“單據(jù)聯(lián)動”和“時空校驗”。

（五）風險穿透：智能預警與事前防控

穿透式監(jiān)管的最終落腳點是風險防控。其方向是從“事后問責”轉(zhuǎn)向“實時防控”，引入“預期損失”概念，使問責關口大幅前移——相關違規(guī)經(jīng)營投資雖尚未形成事實資產(chǎn)損失，但確有證據(jù)證明資產(chǎn)損失在可預見未來將發(fā)生的，經(jīng)評估可認定為或有損失并追究相應責任。在技術層面，某直轄市基于市級人工智能底座開發(fā)的“財務風險識別”與“經(jīng)濟運行分析”智能體，能夠?qū)Ａ繑?shù)據(jù)進行自動推理與風險研判。這一轉(zhuǎn)變使監(jiān)管從“被動防守”轉(zhuǎn)向“主動控險”，從事后追責轉(zhuǎn)向事前預警和事中干預，有效避免了“小隱患”演變?yōu)椤按箫L險”。

四、穿透式監(jiān)管的核心抓手

抓手一：司庫體系——資金全生命周期穿透

司庫體系是穿透式監(jiān)管最重要、最成熟的抓手。它不僅實現(xiàn)了從開立到撤銷的全生命周期線上管理，更構(gòu)建了資金流動的可視、可溯、可控閉環(huán)。某汽車集團的司庫系統(tǒng)共形成15大業(yè)務模塊、68項核心功能，境內(nèi)外賬戶資金實現(xiàn)100%可視；從一筆付款到底層合同、發(fā)票的全鏈路數(shù)據(jù)可實時穿透，管理層能看到全球資金動態(tài)的“實時直播”。司庫體系通過資金流的“全透明”實現(xiàn)對業(yè)務流程的“全穿透”，是穿透式監(jiān)管落地的有力杠桿。

抓手二：業(yè)財融合——業(yè)務與財務一體化聯(lián)動

業(yè)財融合是穿透式監(jiān)管從財務數(shù)據(jù)向業(yè)務前端延伸的關鍵。其核心是打通采購、財務、法務、合同等業(yè)務系統(tǒng)，消除信息壁壘，實現(xiàn)物流、資金流、信息流、票據(jù)流“四流合一”的高效協(xié)同。按照國資委規(guī)劃，到2027年底將實現(xiàn)業(yè)財數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一、系統(tǒng)貫通，全面建成企業(yè)級數(shù)據(jù)中臺，推動財務系統(tǒng)與投資、法務、合同、采購等業(yè)務系統(tǒng)的全面集成，深度應用AI風控模型。財務共享系統(tǒng)與統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺、司庫系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)的高度集成，為穿透式監(jiān)管奠定了堅實的業(yè)財一體化基礎。業(yè)財融合使監(jiān)管不再局限于財務數(shù)據(jù)本身，而是能夠穿透到業(yè)務實質(zhì)，從源頭識別和防范風險。

抓手三：全級次合同管理——合規(guī)風控的嵌入式防線

合同管理是企業(yè)經(jīng)營管理的核心環(huán)節(jié)，也是穿透式監(jiān)管的重要抓手。合同管理系統(tǒng)需實現(xiàn)“四全”：覆蓋合同起草、審批、履約至歸檔的全生命周期（全過程）；集成主體、條款、風控、相對方等要素管理（全要素）；打通采購、財務、法務等業(yè)務系統(tǒng)的全鏈路（全鏈條）；依托AI大模型實現(xiàn)智能審校與預警（全智能）。通過合同統(tǒng)建，企業(yè)可以實現(xiàn)主體穿透、業(yè)務穿透、數(shù)據(jù)穿透的“三重穿透”，將合規(guī)風控嵌入業(yè)務執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，構(gòu)建“看得清、管得住、控得牢”的智能化合同管理體系。

抓手四：智能化監(jiān)管平臺——以AI賦能風險識別

智能化監(jiān)管平臺是穿透式監(jiān)管的“技術引擎”。國務院國資委明確指出，要依托司庫監(jiān)管平臺為基礎，有序建立智能化穿透式監(jiān)管系統(tǒng)。智能化監(jiān)管平臺的本質(zhì)是實現(xiàn)監(jiān)管從“人防”到“技防”的質(zhì)變，推動監(jiān)管效率的大幅提升。

五、落地保障——組織、制度與人才的配套建設

穿透式監(jiān)管的有效落地需要配套保障。組織層面，需構(gòu)建分層遞進、權責清晰的數(shù)字化監(jiān)管架構(gòu)，建立監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺、智能分析系統(tǒng)和決策執(zhí)行機制三層體系。制度層面，部分地方如四川省已明確規(guī)定“各層級企業(yè)實施穿透式精準監(jiān)管，最長管理層級須控制在3級（含）以內(nèi)”，通過層級壓縮從制度源頭降低穿透難度。人才層面，需推動財務、合規(guī)人員從“核算型”向“戰(zhàn)略型、價值型”轉(zhuǎn)變，鍛造復合型隊伍，為穿透式監(jiān)管夯實人才根基。此外，還需注意數(shù)字化監(jiān)管平臺整合數(shù)據(jù)帶來的數(shù)據(jù)安全與合規(guī)挑戰(zhàn)，包括網(wǎng)絡攻擊風險、敏感信息暴露風險以及數(shù)據(jù)權屬界定與共享機制等問題。