來源：市場資訊

（來源：安策智庫）

不知道大家有沒有察覺一個明顯變化：前幾年縣城到處大拆大建、靠出讓城郊土地填補財政缺口的日子，已一去不返。

過去那種先征地擴容，接著賣房回款，最后拿錢去修路建新城的固定玩法，撐起了近40年縣域城鎮化的擴張。

但現在情況已完全不同。縣域人口在持續外流，商品房庫存積壓，土地流拍更是成了常態。同步疊加地方隱性債務管控的收緊。兩千多個縣城同時卡在了一道難題上：老舊小區的改造剛需及老舊廠房和管網提升改造勢在必行。光靠賣地，是無法負擔城市長期運營成本的。

對此，廈門大學趙燕菁教授有個很通俗的比喻：拿賣地的一次性收入去長期貼補城市運營，就像是賣掉房子用來交房租，早晚會坐吃山空。

《光明理論》對“十五五”規劃的解讀進一步明確了這一點：城市更新絕不僅是刷刷外墻或者修修馬路的民生工程，它更是盤活閑置空間、培育新質生產力，以及實現產城融合的核心抓手。

更新得賺“長期流水”

以往土地財政這條路能跑通，核心在于兩大前提：一是大量農村人口持續不斷涌入縣城；二是商品房根本不愁賣，土地能穩定高價出售。而現在，絕大多數縣城這兩個條件均不復存在。

當下如果還硬著頭皮走“大拆遷、增商住、靠賣地收入填補改造支出”的老路，最后只會越拆債越多，財政風險越滾越大。

城市資產反向價值曲線

城市更新的核心，恰恰就是抓住配套升級帶來的資產增值。把那些貶值的閑置空間，變成能持續產生收益的經營性載體。

結合各地的實操經驗，縣域存量更新須守住幾條落地底線：

首先公私賬分明，財政不能無限兜底了。像道路、公園和市政管網這類純公共設施，由公共財政統籌。至于居民商鋪、自有住房還有民營企業廠房，誰的產權誰就是改造主體。政府只給規劃和政策支持，杜絕財政兜底心態。

再一個關鍵點是把業主推到更新的主角位置上。縣城里那些老小區和老街院大多是多戶共有產權，協調起來扯皮不斷。但只要改造后的資產能增值，收益實打實增加了，業主自己就有改造動力。這時候政府的核心工作就變成了降本，從審批、交易到融資這三個環節去節約成本，把多方協調的內耗降下來。

還有一條底線，項目還款得靠長期現金流，不能再指望賣地回款。那種拆遷增容賣地回本的舊思路必須拋棄。要把園區物業租金、文旅營收，以及停車服務費和產業持續帶來的稅收，當成長期還款的來源。用源源不斷的小額運營收入，去覆蓋常年運維開支。

《城市更新“十五五”規劃》其實提出了一條正向循環邏輯：老舊廠房和老城街巷通過更新被盤活后，去承接智能制造、文旅或是低碳等新產業。產業落地了自然會產生穩定的稅收和租金，這筆收益回流后繼續完善城市配套，從而持續推進更新。這也是縣城徹底擺脫土地財政依賴的根本出路。

三類縣城實景拆解

浙北近郊縣，走的路線是少大拆、重盤活的市場化輕更新。

德清、安吉、桐鄉這些地方緊鄰滬杭核心都市圈。不僅通勤條件優越、常年客流充沛，居民收入與房產價值也在穩步提升，民間閑置資本十分充裕。當地徹底摒棄了政府主導的大規模拆遷改造模式，形成的是一種“業主自主改造加上專業機構運營”的市場化更新機制。

這種機制的核心邏輯就是盤活全域的閑置存量資產，整個過程不依靠土地出讓收益來平衡改造資金。區域內的項目都是用低投入的輕改造實現了高價值轉化。

安吉的深藍計劃廢棄礦坑，采用的就是政企股權合作模式。村集體持股49%，運營企業持股51%。僅僅開展了生態修復與輕量化改造，打造出懸崖咖啡、戶外露營等新消費業態，這綜合營收遠超了昔日的采礦收益。

烏鎮的老舊工業區則推行了長效讓利租賃政策。政府以低價長期出讓閑置廠房經營權，企業自籌資金去翻新升級，同步配套設置經營目標考核減免獎勵機制。這不僅成功落地了眾多新消費場景業態，還新增數百個就業崗位，持續產生穩定的租金與稅收收益。

德清走的是全域低效資產盤活的路子。對閑置農房、山林及廢棄礦山進行全面改造升級。這片區域的產業層面主要聚焦在輕量化和綠色化的新業態上，把老舊空間精準轉化為文創、研學、生態文旅的載體，如當地的古銅礦通過微改造變成了洞穴咖啡館，年接待游客超5萬人次，并有效拉動了周邊民宿和土特產溢價。

這個模式高度依賴都市圈流量與民間資本，僅適配那些近郊客流充足的縣城。

安徽中部縣域，這里探索出的是國企搭臺、經營性項目反哺民生改造的模式。

當地普遍采用EPCO一體化運作模式，靠經營性項目的收益去給民生公益改造兜底。

寧國、太湖這些合肥都市圈周邊的中部縣域，有一定的基礎工業底蘊，但財政實力比較薄弱，民間資本也不足。沒法復制浙北那種純市場化模式。于是走出了這條適配性更強的更新路徑，這也算是國內中部縣域通用性最廣的打法。

寧國河瀝溪省級示范片區，市屬國企全權統籌策劃、融資、建設與運營。片區里搭配了13個盈利的經營性項目和12個沒有收益的民生公益項目。硬是靠著商業街、智慧停車場這些業態的收益，持續覆蓋住了老舊小區改造和濱河綠道建設的民生投入。項目用的都是政策性長期貸款，只拿片區運營現金流還款，完全不占用土地出讓資金。

河瀝溪老街歷史文化街區正街改造前后對比圖 來源：安徽省住房和城鄉建設廳

太湖的花亭湖，推行的是零財政投入模式。通過公開招標引入社會資本，企業全額出資1.3億元去打造農文旅綜合體。政府只負責規劃統籌跟路網配套，然后長期穩定地收取場地租金。當地還順勢搭建了黨群議事平臺，解決了多產權小區的協調難題，改造周期大幅縮短。

這種模式下的產業更新，主要是以工業提質升級為核心，推動傳統制造去數智化轉型。通過把散亂小作坊集中入園，老舊廠區騰籠換鳥，來建設標準化的產業載體，從而培育數字輕工、文創孵化以及光伏新能源等新質產業。

這套辦法很適配處在1小時都市圈內、具備國有閑置資產且有上升期工業基礎的中部縣城。

蘇北的工業縣，則是把低成本的城市微更新加上工業園區提質升級作為過渡方案，循序漸進地去降低對土地財政的依賴。

泗洪依托膜材料、光伏、綠色食品等百億級產業帶來的稅收增量，將更新資源優先傾斜給經開區的閑置廠房。用廠房租金和企業稅收去完善園區配套。而在老城區，僅開展立面翻新、口袋公園建設和老舊電梯改造這種小額微更新，堅決杜絕用大規模開發去透支未來財政。

江蘇泗洪加速改造老舊小區 來源：中新社 張連華攝

睢寧、建湖、宿豫等地也是持續落地小型民生改造。靠停車收益和產業增量稅收覆蓋運維成本，借助制造業長期的稅收去償還專項債，算是守住了去土地依賴的轉型底線。

目前區域轉型確實還存在痛點，比如居民收入水平偏低，房產增值空間有限，群眾自己改造的意愿就比較薄弱。而且產業多是中端加工業態，高附加值的文旅和科創業態培育周期太長。短期內還是需要少量土地收益去過渡，但長期看，核心的轉型路徑依然是依靠工業稅收來實現財政自主迭代。

做好三件事

首先得量身定制存量政策，全面降低改造成本。現有的土地規劃政策大多是適配增量開發制定的，存量政策在某種程度上是缺失的。出臺專屬的存量更新政策，這需要從如下幾個層面去考慮：

一是適度靈活調整規劃管控。對老廠房和街區可適度放寬容積率以及用地年限，同時明確好用途變更后的收益分配標準，堵死資本無序套利的路子。

其次重點培育本土的更新服務商。引導本地建筑和房企轉型去做輕資產代建。給居民提供設計、裝配式施工和產權代辦的一站式服務。這樣既縮短了搬遷周轉時間，也順帶解決了老城區施工擾民和場地狹小的問題。

另外還得搭數字化不動產估值平臺。把改造后資產的估值直接納入銀行抵押清單。房產的增值一旦轉化成了可動用的融資，民間自主改造的動力自然就被激活了。

另一個重點是產業得先行再動工。千萬別搞那種“空有外殼”的面子工程。更新切忌先翻新再招商，而是得按照存量空間分類去布局產業。

像老舊工業園區或者低效樓宇，就該清退散亂的小作坊。去新建標準化的廠房或者中試基地，承接新能源和精密制造，靠著廠房租金和企業稅收去形成長期的收益。

老城的歷史街巷和城中村，可以參考喀什的共建模式。居民自己出面改造商鋪，政府負責把市政景觀完善好，借此去發展文旅和社區消費。

遇到鄉村的閑置農房或者廢棄礦山，那就做輕量化的改造，搞點露營或是碳匯研學項目。

這種前期投入少，但現金流還算穩定，特別適合財政薄弱的縣域優先落地。

最后也是最難的一點，重構投融資邏輯。得去挖掘長效收益來替代土地出讓。

這里頭公私投入的邊界必須要清晰。公共配套就用專項債或者是上級的補助。而私人的房產和廠房，得由產權人自己去籌錢。政府適配性給于獎補，絕不能搞長期的財政補貼。

在片區開發上推行“肥瘦搭配”，用商業和產業項目的收益去彌補公益改造的虧空。盡量優先選用政策性的長期低息貸款，把還款周期拉長，好跟運營的流水匹配上。

同時還要死死鎖定幾類長期穩定收益。包括產業園區的租金與企業稅收、文旅消費與物業收入、智慧停車之類的配套服務費，還有山林濱湖生態研學帶來的收益。一步步地去替代過去那種一次性的土地出讓金，最終完成財政模式的轉型。

城市更新的本質，從來不是修建幾個嶄新的地標，或者去刷新城市外立面。而是要把政府、企業、居民三方的利益理順。讓閑置資產能持續增值，實體經濟穩步壯大，財政也能擁有穩定的長期收入。徹底走出一條不靠土地、扎根實體、依靠運營造血的縣域高質量發展道路。