軍隊官僚主義的四大表現，以某國為例

執筆 ashes of time

按語：下文摘自本工作室創始人許述2024年新作《這也是美軍：美軍的50個弱點》，該書已經進入國防科技大學圖書館以及香港、臺灣和海外圖書市場。

關于美國的官僚主義，羅斯福總統有一個形象的比方：“聯邦政府像一只巨大的怪獸：你朝它尾巴上踢一腳，兩年后它腦子里才會感覺到。”當時美國正面臨嚴重的經濟危機，官僚主義尚且如此嚴重，后面就更不用說了。據鮑威爾（時任白宮行政管理與預算局研究員）回憶，到了尼克松時期，“總統下達過不少指令，可是誰也不曉得這些指令離開橢圓形辦公室后的下文。”[1]

官僚主義的典型表現之一，衙門多

建國初期，美國是典型的“小政府、大社會”，整個政府就三個部門（財政部、國務院、戰爭部），總共不到1000人，但國家運轉正常而高效。現在，瞅瞅白宮的政府機構，特別是花樣繁多的委員會、董事會、專題小組等，令人目不暇接、眼花繚亂、暈頭轉向。國防部作為軍事系統的“首腦機關”和美國政府最重要的部門之一，其官僚主義幾乎到了積重難返的地步，以至于有國會議員和研究者建議，消滅軍隊官僚主義的唯一辦法就是裁掉國防部：“五角大樓關閉后，國防官僚體制將大幅精簡，這必將提高國防管理的質量”，同時，“美軍內部的官場政治斗爭將會急劇減少”。[2]

1947年國防部創建時，被認為是美軍統一號令的革命性舉措，如今卻成為官僚主義的代表，令人唏噓。國防部是怎么從精干小牛變成臃腫怪獸的呢？

很長一段時期內，美國奉行開國總統華盛頓定下的“中立政策”，很少發動對外戰爭，戰爭部是一個清水衙門，幾乎沒人愿意去當差。后來，由于二戰和冷戰的需要，戰爭部演化而來的國防部越來越重要，機構和人員越來越多，而今已尾大不掉。想當年，整個美國政府也就1000人，如今僅國防部就有2萬多工作人員！

隨著國防部新增衙門越來越多，從國防部長發出命令經過的程序也隨之增加，效率則不斷降低。國防部長與普通員工之間有多達30個層級，前國防部長蓋茨感慨道：“國防部的規模和結構必然導致其反應遲緩（如果不用癱瘓這個詞的話），因為即便是某些非常細微的決策，也要將許多不同部門牽涉其中。對這個龐大機構來講，目前正在進行的軍事行動（指2007年初向伊拉克增兵 筆者注）所要求的速度與靈敏度是他們聞所未聞的概念。”[3]國防部如此，美軍部隊也是如此。美國軍事戰略問題專家阿拉奎爾爆料：“即使是最簡單的心理戰傳單分發行動，也需要經過12-16項審查和批準。”[4]

效率高，意味著執行力快而強。大明首輔張居正并未進行革命性改革，只是采取措施提高了國家行政系統的效率就青史留名，可見效率之重要。

回到美國國防部，命令僅僅在國防部機關流轉都這么費勁兒，到了部隊系統，類似過程還要再重復一遍，不僅效率進一步降低，而且命令還可能走樣。美國陸軍參謀長凱西上將[5]（2007-2011年在任）提醒說：“當指令離開高層指揮所后，開始在指揮鏈上各個層級流動時，只會變得越來越混亂。如果從上級發來的指令就是混亂的，地面上可憐的士兵就會更加混亂。”[6]官僚主義特別講究程序，認為它能讓系統有序運行，但按部就班的程序也意味著難以適應變化的情況，不能及時做出調整。

羅斯福說白宮是一頭反應遲鈍的巨大怪獸，這個比喻用來形容國防部同樣貼切。按說，軍事部門的效率應該比其他行政機構更高，五角大樓為何如此低效？

筆者曾問過一個美軍士兵：“據說美軍官僚主義嚴重？”他回答說：“對啊，不過有權力制衡。”筆者不太認同他的回復，美國國防部的官僚主義和低效，一定程度上恰恰是分權所致——辦成同一件事，需要多個衙門點頭。

不要說國防部長，連三軍總司令羅斯福對分權也很惱火。他實施新政和領導二戰，威望極高，國會言聽計從很少唱反調，他幾乎把行政權和立法權都攥在手里了。只有最高法院作為“第三權力”，屢屢否定總統提議的法案。羅斯福心說：我這都是為了國家，你們最高法院為啥處處阻撓。為了把司法權也拿過來，他提議增加最高大法官的人數：舊的大法官非自己任命就算了，新增大法官是他羅斯福總統說了算。[7]

官僚主義的典型表現之二，會議多

在中國，開會多經常被吐槽，其實美國的會議也不少。以國防部為例，連部長都帶頭吐槽。國防部前部長蓋茨回憶：“我在華盛頓的每一天，幾乎都是從早晨6點45分與哈德利和賴斯（分別是國家安全事務助理和國務卿 筆者注）的電話會議開始的，然后是沒玩沒了地開會。在白宮，我要與哈德利和賴斯開會，或者再加上切尼，國家情報總監、中情局局長和參聯會主席；在興師動眾的‘負責人’會議上，人人都在埋頭做筆記，我通常也保持安靜。此外，還要與總統開會。” [8]

上面這些只是“例行會議”，還有一種會議數量更多——“緊急會議”，遇到緊急情況就要開。蓋茨繼續抱怨：“真的很讓人沮喪，因為大家總是在同一個問題上重復同樣的內容，耗費大量的時間就是為了達成一個共識，很多會議簡直就是在浪費時間。即使達成共識，我們也常常未能向總統明示：一致的表象下隱藏著嚴重的分歧。”面對無窮無盡的會議，蓋茨的總體感覺是：“不免感到無聊和枯燥。”[9]

像蓋茨這類高官，雖然會多，但只需要帶上耳朵和嘴巴去就行了，真正苦逼的是那些“材料公”。既然會上一直都有人講話，必然有無數的講話稿，背后就是加班熬夜的筆桿子們。美國這種現象不是現在才有的，而是長期存在。里根總統時期，時任國家安全事務助理的鮑威爾曾這樣描寫筆桿子們加班的情景[10]：

“男人們挽著袖子，領帶結拉下一半，女人頭發散亂，人們俯身在涂改得亂七八糟的文稿上，桌子上到處是咖啡喝剩一半的泡沫杯和塑料匙，秘書們坐在文字處理機前噼噼啪啪地打字，打印機吐出最新的修改稿。”

和平時期會多，這很正常。打仗了，要求效率，會總該少了吧？伊拉克戰爭總指揮弗蘭克斯可不這么看。他退休后寫回憶錄，為彌補記憶不準的缺點，專門去中央司令檔案查閱資料，這才發現自己在伊拉克戰爭期間參加的會議有“數百次”，至于和參謀、分部司令、五角大樓和白宮之間的商談，更是“數千次”！[11]

官僚主義的典型表現之三，委屈多

2007年2月18、19日，《華盛頓郵報》連續刊登兩篇文章曝光了美軍一個大丑聞：傷兵們住在垃圾堆里。位于首都華盛頓的陸軍醫院（建立于兩次世界大戰期間），不少傷兵們住被安排在比貧民窟條件還差的18號樓——到處是霉斑和污垢，很多地方漏水，地毯很臟，老鼠和蟑螂肆無忌憚橫行，旁若無人。[12]在丑聞背后深挖一鍬，可以看到丑陋的官僚主義：要在這里就診，必須辦理大量的、難以理解的書面手續；傷病軍人想尋求進一步治療或是否帶傷服役，還要面對冗繁的行政審批程序。

在前線，美國大兵要面對敵人的路邊炸彈和火箭彈，負傷回國治療，還要面對另一個敵人——官僚主義。此時此刻，他們一定十分委屈：我太難了。這些傷病軍人作為弱勢群體，成為官僚主義的犧牲品，其權益遭到漠視。

陸軍醫院的丑聞被媒體曝光后，軍方的反應如何呢？

陸軍部長哈維[13]甩鍋給醫院的少數人：“有些軍士沒有做好他們的工作，僅此而已。”[14]陸軍軍醫長基利中將則表示：媒體的報道是“一面之詞”。就是這樣一個人，在醫院院長韋特曼少將引咎辭職后，居然被陸軍部長派去接任院長。

這事兒越鬧越大，陸軍部已經擺不平，驚動了國防部長蓋茨。他指出：“最容易解決的問題是硬件設施問題，最大的問題是官僚主義和資源問題”，而且“解決官僚主義的問題遠比獲得足夠的資源困難。”[15]

官僚主義的典型表現之四，斗爭多

衙門多意味著官兒多，官兒多意味著爭斗多。對此，美軍上將弗蘭克斯發表了所見所感：“每個部門都是龐大的官僚機構，擁有數百各色人等，許多人心慕高位，擠破腦袋希望相關決定按照自己的意愿發展。”他特別強調了國務院和國防部之間的矛盾：“許多情形中，國務院視國防部為一群鷹派——鼓吹軍事行動無視區域或國際后果。國防部視國務院為一幫子官僚，沾沾自喜于開會寫文件，但在重大問題上慢慢騰騰。事實真相可能源于兩者所擔當的角色，但有一件事是可以確定的：兩個部門缺乏信任。”他還打了一個十分形象的比方：“華盛頓機構像一個口袋里的老鼠互相咬斗，這種現象屢見不鮮。”[16]

國防部長與國務卿斗最厲害的是拉姆斯菲爾德與鮑威爾，不僅鬧得連總統小布什都沒辦法調解，而且在整個官場都滿城風雨。小布什在回憶錄中寫道：“成功解放阿富汗之后，國務院和國防部長之間的權力之爭還是可以忍受的。但是關于伊拉克的爭論變得激烈時，兩個部門的高級官員開始相互惡意中傷。我在場的時候，鮑威爾和唐都很尊重對方。一段時間后，我發現他們倆其實是兩個老角斗士，都把槍藏在槍套里，讓自己的二把手、三把手開火。”[17]連續指揮阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的司令部司令弗蘭克斯本來不擅政治，也明顯感覺到拉姆斯菲爾德與鮑威爾之間關系緊張。[18]

國防部有一個職務被很多人忽略——助理，他們既不是部長也不是副部長，卻能架空各軍種一把手的上將們。這里舉個例子讓大伙兒開開眼，看看卡特總統時期的國防部部長和第一副部長特別助理、38歲的凱斯特是怎么做到的。

在美國混到將軍太難，將軍們要進一步朝金字塔頂端爬也很難。升遷人選在提交晉升委員會討論之前，推薦哪些候選人進入討論程序是非常關鍵的一個環節。各軍種一把手沒有決定權，但有推薦權，而國防部長一般不會否決其推薦。凱斯特玩伎倆，卡在國防部長和軍種一把手之間，巧妙剝奪了后者的權力。他的辦法是：以前軍種一把手只推薦一個人，現在必須推薦兩個人。有一次，陸軍參謀長羅杰斯推薦某人出任部隊司令部司令（統管美國本土的陸軍），凱斯特要他再推薦一個人，最后勝出者不是羅杰斯推薦的那個人。要知道，羅杰斯早已答應把某人提拔為四星將軍，這下尷尬了。[19]

官僚主義的表現形式多種多樣，上面只是“四個代表”。只要有人的地方就有江湖，只要有官場的地方就有官僚主義，只要有官僚主義的地方就有丑聞。

本文參考資料：

[1]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第182頁。

[2]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，190-191。

[3]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第115頁。

[4]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，第118頁。

[5] 凱西：1948年生，軍二代（父親參加過朝鮮戰爭和越南戰爭，少將），但凱西沒能考上西點軍校，只能以地方大學“國防生”的身份入伍，長期在裝甲部隊服役，曾任駐伊拉克美軍司令和陸軍參謀長，2011年退役。

[6]“許述工作室”編譯：《中美兩軍人事異同?上?美軍人事制度要覽》，2020年，第98頁。

[7] 最后，最高法院做了進行了妥協：部分最高大法官主動退休。這樣，算是維護了三權分立的體制。

[8]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁。

[9]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁。

[10]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第405頁。

[11]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第318頁。

[12] Dana Priest and Anne Hull. Soldiers Face Neglect, Frustration At Army's Top Medical Facility, Washington Post, February 18, 2007

https://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/17/AR2007021701172.html

[13] 哈維：1943年生，畢業于賓夕法尼亞大學，長期在軍火商公司工作，為美國國防部提供產品和服務。2004年，他被小布什提名擔任陸軍部長（之前曾在陸軍部擔任過文職雇員），2007年因陸軍醫院丑聞事件被國防部長蓋茨炒了魷魚。

[14]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第109頁。

[15]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第110、111頁。

[16]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第252頁。

[17]（美）小布什著、東西網譯：《決策時刻》，北京：中信出版社，2011年，第84頁。

[18]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國士兵》，北京：中國青年出版社，2006年，第114、251頁。

[19]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第258頁。

“許述工作室”創始人簡介

許述，軍事學博士，出版過《這才是美軍》《兵道》《這也是美軍：美軍的50個弱點》，現創辦工作室，聚焦研究美軍。