作者簡介：何源，清華大學法學院行政法學專業博士研究生，美國哈佛大學法學院聯合培養博士研究生。文章來源：《法學評論》2024年第6期，轉自行政執法與行政審判公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

過去幾年中，面對部分公民反復大量提起行政訴訟，一些法院采取規制措施，不再受理此類訴訟并從嚴審查當事人今后的起訴。法院規制過度訴訟的正當性引發了爭議。利用法院全量數據對行政訴訟狀況進行實證分析發現，過度訴訟集中于部分中心城市法院和特定行政管理領域，卻不成比例地擠占了公共資源。此類案件衍生但脫離于基礎糾紛，雖然形式上符合法定受理條件，卻無助于實現權益、監督行政與化解爭議。法院對此予以適度規制，具有依據、目的和手段的正當性。為保障規制的合理有效，還應規范過度訴訟司法規制的認定標準、規制方式和制裁效力。法院實質性化解爭議應以受理實質的糾紛為前提，行政訴訟的價值應在處理真實的矛盾中體現。

一、導論

1989年《行政訴訟法》的出臺在一個有著兩千年專制歷史的國度開啟了規范政府權力、保護公民權利的進程。但行政訴訟并未迎來預期的蓬勃發展。相反，法院將棘手的案件拒之門外，公民在起訴階段便遭遇阻礙。2015年起，修改后的《行政訴訟法》采取“立案登記制”，嚴詞要求符合法定起訴條件的一律登記立案，立案難問題大大緩解。然而，舊疴未愈，新病又生。一些公民反復提起大量訴訟，法院陷入新的困境。南通市民陸紅霞為獲得更多拆遷補償，與其家人提起近百次信息公開申請，并進而提起數十場行政復議和行政訴訟。北京市民宋春有5年內提起一審行政訴訟1200余起，稱“訴訟是一門藝術，我為之‘狂’”。不堪其擾的法院著手規制。最高人民法院推出的指導案例、工作報告和規范性文件中，開始出現對濫用訴權問題的描述以及懲治濫訴的話語。法院開始在裁判中作出濫訴認定，對相關案件不予受理或駁回起訴，甚至直接退回原告訴狀、從嚴審查此后訴訟。

規制濫訴的司法實踐不斷涌現，學界對法院限制訴權的合法性卻很猶疑，許多一線法官也對能不能規制、要不要規制心懷忐忑。有學者認為，法院認定濫訴、嚴格審查的處理方式缺乏法律依據，超越了審判權的裁量空間，與保護當事人訴權的司法政策背道而馳。部分學者認可特定情況下限制訴權的必要性，主張發展誠信原則或引入“權利保護必要性”理論，但也提示法院當前做法在我國尚無規范依據。還有學者肯定審判權具有規制濫訴的職能，但質疑法院主動取證認定的做法沒有法律依據、有損中立地位。

總體而言，現有對規制正當性的討論停留于規范層面，未能回應問題產生的現實基礎。有一些法官試圖說明我國濫訴問題的嚴重性，卻只陳列出極端的個案或一時一地的數據，無法反映現實的全貌。濫訴在全國范圍內的情況究竟如何?這是我國當前的客觀現實，還是一種為打壓訴訟、節約資源而建構的話語?這種現象為何產生?是否有必要在相關法律或司法解釋中設立統一的應對規則?如何把握規制的限度，才能既防止當事人濫用訴權，又避免法院濫用職權?這些問題尚待解答。

本文將利用全國法院案件庫數據，結合對地方三級法院的實地調研和法官訪談，對我國“民告官”場景中司法資源被少數人過度利用的問題作全面、客觀的實證檢視。在此基礎之上，還原濫訴問題的真實面貌，理清現象的產生機制，分析法院規制的正當性及合理限度，探討規制措施如何有效落實?？紤]到“濫訴”“纏訟”等概念預設了當事人的主觀惡意且帶有較強的批判意味，本文以“過度訴訟”這一更加客觀、中性的語詞指稱當事人超出必要限度的反復大量起訴。后文將對該概念作更明確的界定和甄別。

二、過度訴訟問題有多嚴重

節約司法資源是法院規制過度訴訟的主要動力，這體現在法院文件和裁判文書的諸多表述之中。最高法院公報案例指出，當事人頻繁起訴導致資源配置失衡。最高人民法院《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(下文簡稱《行使訴權意見》)提出要制止浪費司法資源的現象。但是，目前過度訴訟造成怎樣的浪費，給公共資源帶來了多大的負擔，進而使法院不得不作出限制訴權的舉動?法院并沒有給出案件負擔與損耗成本的計算說明，僅為我們留下渲染的問題和主觀的想象，這加深了外界對于司法規制正當性的疑慮。

為理清這筆現有研究輕描淡寫、未加考證的“糊涂賬”，筆者利用全國法院大數據平臺的數據展開研究。以起訴數量這一過度訴訟的重要特征為標準，提取自2018年1月至2020年4月在全國各級法院一審起訴量排名前1000位的公民作為原告的所有一審案件案號(為表述方便，下文暫且稱這部分當事人為“行政訴訟專業戶”)。需要說明的是，該取樣方式不代表起訴數量是過度訴訟的唯一和絕對指標。起訴最多的1000位原告不都構成過度訴訟，但可以作為具有代表性的研究對象，以使進一步分析過度訴訟的樣態與特征成為可能。刪除共同原告形成的重復項后，共得到31，311個案號。通過匹配先前研究數據庫，獲得公開案件13，342件及關鍵信息。通過自然語言提取得到裁判文書中過度訴訟的認定和規制信息，輔之以人工校正，最終形成本文的研究數據庫。進一步提取2016年至2020年行政一審起訴量超過10件的公民的案件，作為更全量樣本的輔助數據庫。刪除共同原告造成的重復項后共得到111，465個案件，占同時期全國一審行政訴訟案件總量的8.9％。此外，筆者前往北京、河南、浙江等地三級法院開展調研訪談，以期呈現裁判文書背后的實際情況以及司法和社會運行的現實問題。

下文將對“行政訴訟專業戶”案件的地域分布、原告情況、類型結構、爭議內容作描述性統計。分析發現，過度訴訟未在全國各地法院普遍出現，但在少數原告、局部地區、部分法院和特定行政領域，確實形成突出問題。

(一)部分地區法院的集中負擔

法院引用一系列收案數據，來描繪行政案件數量大幅增長，令法官不堪重負的景象，并以此說明過度訴訟的危害。但若拉長數據跨度、擴大對比范圍便不難發現，我國行政訴訟遠未達到令人擔憂的“訴訟爆炸”的程度。分析《全國法院司法統計公報》公布的各年一審收案量數據可知，2016年起全國行政案件量增幅低于其他類型案件。在“濫訴”問題被關注和強調的2015-2017年，行政案件一審收案量增幅只有2％左右。近年來，地方法院的公開數據還顯示行政訴訟收案量出現階段性下滑。部分行政庭法官因“吃不飽”而被抽調至其他業務庭協助工作。機構改革后，非集中管轄的基層法院行政審判庭大多加掛綜合審判庭等牌子，法官人數相應減少，被保留下來的行政法官還需要協助審理民商事或者刑事案件?？梢?，過度訴訟并未致使全國范圍內行政案件量大幅增加、造成司法資源普遍緊缺。

進一步分析過度訴訟案件的原告和爭議情況，可以發現問題的真正要害。在兩年半不到的時間里，1000位“行政訴訟專業戶”人均起訴53次，最多達399次；有313人提出50起以上行政訴訟，起訴超過100起的有76人。若擴大統計范圍，2016年至2020年間在全國提起一審訴訟數量超過100起的共有223人，最多一位起訴了1274次(見圖1)。除了本文統計的一審案件以外，“行政訴訟專業戶”也給二審、再審法院帶來較大壓力，甚至連最高法院也不能幸免。不少原告傾向于采取連續上訴的方式，將訴訟進行到底。例如，河南省中牟縣村民劉書平先后提起至少80個訴訟，主要針對政府信息公開答復，其中有46個一直訴到最高人民法院。因此，雖然“行政訴訟專業戶”在全國范圍內并不十分普遍，但他們畸高的起訴數量卻引人注目，令法院和行政機關有限的公共資源不得不向少數人傾斜。

圖1：5年內起訴10次以上公民的案件數量與人數分布情況

“行政訴訟專業戶”的訴訟主要發生在政治中心、發達地區或人口密度較大的省份，如北京(13.7％)、河南(12.5％)、四川(8.4％)、湖南(7.8％)、廣東(6.9％)、浙江(6.2％)；而在青海(1起)、西藏(1起)、新疆(0起)等地幾乎沒有分布。擴大統計范圍，5年內起訴量超過10次公民的111，465個案件，分布于全國1703家法院，同樣呈現出非常明顯的集中性(見圖2)。其中，有11家法院的案件數量超過1000件，而其他大多數法院(1451家)承擔的案件數量不足100件?！靶姓V訟專業戶”案件集中于社會矛盾多發的首都和各省中心城市，這些法院本就承擔著糾紛解決的沉重任務。據地方法院統計，2018至2020年有55人在杭州市內提起10起以上行政訴訟，其中最多的一位達到201起；2020至2022年有15人在鄭州市內提起30起以上行政訴訟。壓力最大的北京一中院和四中院，僅2019年一年就接收了“行政訴訟專業戶”中的108位提起的822起訴訟。依照我國法官人均辦案量換算，兩家法院每年需有4位行政庭法官專門處理這些原告的訴訟。

圖2：起訴10次以上當事人案件的法院分布情況

從司法大數據統計結果來看，過度訴訟給司法系統帶來的壓力并非同等烈度地席卷全國，而是在特定地區和部分法院集中凸顯。少數公民的異常行為造成局部地區的公共資源緊張，部分法院為此承受著超常的案件處理壓力。

(二)特定類型案件的糾紛泡沫

過度訴訟案件高發易發于特定行政領域。據統計，“行政訴訟專業戶”一審公開案件中，起訴政府信息公開的案件最多(39％)，其次是起訴行政復議(21％)和其他行政履職行為的案件(9％)。而全國法院2014-2020年公開的68萬份行政裁判文書中，被訴最多的行為分別是行政處罰(10.1％)、行政登記(9.3％)、政府信息公開(7.3％)、行政確認(5.8％)和行政強制(5.7％)。對比發現，“行政訴訟專業戶”案件的類型分布與我國行政訴訟的整體構成存在巨大差異，其中政府信息公開案件占比差距達5倍以上。為何特定領域容易滋生過度訴訟案件?處理這些案件是否有助于保護權益和解決爭議?下文將具體分析占比最高的兩類案由的實際運作邏輯。

1.政府信息公開案件

我國信息公開制度尊重知情權的實體性權利價值，公民只要提出信息公開申請，就與政府的公開決定建立起“利害關系”，也即具有了提起行政訴訟的原告資格。信息公開訴訟就此成為當事人的突破點和發泄口，在部分地方一躍成為最主要的行政案件類型。

實證研究顯示，我國很大一部分信息公開訴訟建立在背離《政府信息公開條例》立法目的的非正常申請之上。當事人通過大量公開申請與纏訟，意圖推動基礎糾紛解決、行咨詢信訪之實、宣泄個人情緒。例如，天津市濱海新區某集體經濟組織的20余名成員對拆遷問題不滿，成員“交叉組合”圍繞7份政府信息向天津市海洋局提出了30份公開申請。在獲得部分信息之后，他們并沒有利用信息內容，而是針對信息公開程序申請復議，繼而提起30起訴訟，以期擴大影響、實現訴求。

一言以蔽之，當事人的非正常申請與訴訟并不以實現知情權為目的，而是另有所求。法院按照處理信息公開糾紛的邏輯予以應對，雖能夠終結具體案件，卻難以疏通爭議癥結。

2.其他行政履職案件

在政府信息公開履職案件之外，“行政訴訟專業戶”提起的其他行政履職案件可大致歸于兩種情形。

一類案件由“職業舉報人”提起。根據我國行政監管領域立法規定，行政機關對當事人舉報情況有調查、答復、獎勵的義務。當行政機關對舉報未予處理或處理結果不符合期待，舉報人便提起行政訴訟來實現自己的“利益”。這類訴訟數量多、密度高、同質化嚴重。最高人民法院通過推出指導案例、工作規定和司法解釋進行打擊，但仍未能杜絕。段彥龍在兩年半內共提起399起一審行政訴訟，絕大多數與“打假”有關。他以消費者身份向行政機關舉報自己在不同經營場所購買的同一類問題產品，進而提起大量行政訴訟。最高人民法院裁判指出，段彥龍“人為分開舉報并要求分開處理”的行為，不以救濟受損的合法權益為目的，導致大量社會資源損耗，偏離投訴舉報制度的初衷，不具有合理正當性。

另一類案件的當事人意在解決基礎糾紛，利用行政機關的履職瑕疵制造連環訴訟，向政府和法院施壓。中山市民眾鎮沙仔村的上百名村民對本村土地征收不滿，但土地出讓批復早在1998年作出，明顯超出行政復議和起訴期限，對此復議機關不予受理，法院不予立案。于是村民們轉而向中山市各行政機關舉報違法占地等行為，進而針對行政機關的查處行為大量提起履職訴訟。法院識別出，村民舉報的真實目的在于主張村土地存在被違法征收的情況，行政機關對舉報的履職行為并不能實際增進原告的權利。

行政訴訟制度是公民維護合法權益的渠道，若每次起訴都有切實的權利訴求，那么個人起訴次數較多也無可非議。然而事實似乎并非如此。統計顯示，“行政訴訟專業戶”的勝訴率較低，而其中曾被法院認定為過度訴訟的84位當事人的案件勝訴率更是遠低于全國平均水平(見表1)。此外，“行政訴訟專業戶”案件通過形式審查的比例較低。據統計，2020年行政案件裁定不予立案的占5.2％，駁回起訴的占21.1％，而在“行政訴訟專業戶”案件中這兩個數值達到了9.4％和35.4％。司法裁判結果自然受到多方因素影響，但數據的顯著差異還是提示著司法被濫用的可能。

“行政訴訟專業戶”很少聘請律師代理，這可能是因為大量訴訟并無實際利益，而聘請律師會增加訴訟成本?！靶姓V訟專業戶”公開案件中，原告聘請代理律師的僅占比4％，為總體水平的十分之一。根據杭州中院的統計，胡政于2019年向杭州市兩級法院提起一、二審案件148件，無一聘請律師。在處理了其大量案件之后，主審法官最終認定其訴訟沒有任何實質訴求。

以上實證結果表明，當前特定行政領域充斥著大量的過度訴訟案件，有許多并不包含真正的、獨立的法律糾紛，而只是糾紛的泡沫。這一現實為行政訴訟制度敲響警鐘。如果法院不能受理并解決實質性的爭議，而是充斥著“雞毛蒜皮”的糾紛，“這樣的訴訟制度就有走向空洞化的危險”。有關司法案件管理的研究表明，任何訴訟都不應不成比例地占用法院資源，否則將侵害他人獲得正當高效判決的機會，對法院資源的其他使用者和更廣泛意義上支持司法制度的社會公眾產生系統性的消極影響。此種消極影響并非通過加派法官、緩解辦案壓力即可化解。因此，規制過度訴訟的必要性，不在于過去強調的絕對意義上節約資源，而在于優化爭議解決的資源分配。通過過濾那些不能解決實際問題的案件泡沫，使行政訴訟真正實現其制度功能。

三、過度訴訟現象為何產生

過度訴訟并非當今中國的特有現象，但當前我國的過度訴訟有其獨特的發生機制。公民何不按照制度初衷，一事一訴、案結事了?當事人何以無限制地提起行政訴訟，這些案件又如何能突破法定起訴條件的重重限制?充分剖析問題的產生原因，是找準應對之策的前提。下文將結合我國的社會背景與規范依據，從過度訴訟形成的三大環節探尋問題成因。

(一)當事人為什么要過度訴訟

本文試圖透過個案還原同一原告訴訟間的深層聯系，進而對當事人的訴訟動機作類型化分析。統計發現，約8成“行政訴訟專業戶”意在解決基礎糾紛，借訴訟推動實現被阻塞的核心訴求。下文將著重分析這類行為模式的生成機制，該過程受到觀念、制度、社會結構等諸多因素的影響。

1.心理落差激發行為動力

土地征收、房屋拆遷爭議是基礎糾紛最集中的領域。根據國土資源部的統計數據，2002年群眾反映土地糾紛占信訪受理總量的73％，其中40％涉及征地糾紛，這其中又有87％是征地補償安置問題。20年后的今天，“行政訴訟專業戶”80％以上的基礎糾紛仍圍繞土地房屋安置補償。有地方法院統計，中、高級人民法院受理的半數以上行政案件與農村集體土地征收有關，被征收人為追求自身利益最大化引發連環訴訟。

當事人對權益的心理預期與客觀現實間的落差，觸發了爭議癥結。一方面，征遷收入是地方最主要的資金來源，對于地方發展的重要性毋庸贅述。地方政府既是征收的受益者，從中獲得財政收入，同時又是補償范圍、標準的制定者和征收實施者。公民難免因此對征收補償的正當性、合理性、公平性抱有質疑。另一方面，安置補償對于被征收人的重要性同樣不言而喻。土地房屋常被國民作為安身立命之本，是重要的生存基礎和經濟來源。有限的安置措施和經濟補償，與被征收人系于土地房屋上的高度期待之間，存在固有矛盾，基礎糾紛由此形成。

在土地房屋征收補償糾紛之外，實踐中還有社保糾紛、環保糾紛、稅收糾紛、刑事審判糾紛等等，另有一部分基礎糾紛涉及與案外人的糾葛。當懸懸而望的利益落空，一些人遂抱著極大的決心與毅力投入到這場為求“正義”的斗爭中去。

2.客觀限制改變維權方式

在維權路徑的選擇上，人們總是采取實用主義的態度，注重“某種手段在表達利益、解決糾紛上實用與否”。這解釋了為何越來越多的基礎糾紛當事人走上行政訴訟的道路。對比信訪渠道的控制政策，訴訟逐漸被推到社會糾紛解決的最前線，成為爭議解決的重要渠道。在民事訴訟、勞動仲裁、刑事審判遭遇失敗之后，行政訴訟更是被公民作為呈現各種爭議的平臺和尋求救濟的底牌。

而選擇行政訴訟解決基礎糾紛的當事人之所以圍繞同一爭議大量起訴，是由于受到行政訴訟規則與現實權力架構的限制。過度訴訟是當事人規避限制性規則的行為策略。行政訴訟在受案范圍、原告資格、起訴期限等諸多方面設置了案件受理條件。當事人將不符合起訴條件的核心爭議包裝成大量可被受理的訴訟，促使法院、行政機關關注到案件背后真正的訴求。過度訴訟也是當事人在政治權力結構下的現實選擇。如果法院能在個案中全面審查基礎糾紛，公正分配核心利益，令各方服判息訟，自然不會滋生過度訴訟案件。然而現實中，法院難以達到這一要求。一方面，司法審查的被動性與裁判方式的有限性，決定了行政審判很難照顧到糾紛的所有細節，達成令各方滿意的解決方案。另一方面，現行體制下法院在地方全局性事務中的定分止爭能力受到掣肘。以土地房屋糾紛為例，地方政府主導著征收拆遷的實施過程和救濟程序，“獨立性嚴重欠缺”的法院幾乎不可能在地方政府和被征收拆遷人之間“保持中立地位”。統計顯示，征收拆遷類行政案件進入實體審理的比例低，實體審理的原告勝訴率低，名義上勝訴的原告獲得的實體補償賠償少。面對這一現實，當事人只得退而求其次，他們并不奢望法院的單個裁判便能幫助他們實現“艱難的正義”。在他們眼中，只要能夠展現矛盾，就有解決的希望；只要有機會引起領導的關注和憂慮，就能增加談判的籌碼。

3.成本收益影響訴訟策略

維權途徑的“成本—收益”分析影響著當事人的行為選擇。相較于其他途徑，行政訴訟渠道排除了維權的合法性風險，又契合了當事人降低經濟投入的需要。為了讓老百姓打得起官司，國務院2007年施行的《訴訟費用交納辦法》從多個方面降低行政案件訴訟費用。除商標、專利、海事行政案件外，其他行政案件每件只收50元；裁定不予受理、駁回起訴或上訴的，不收案件受理費；當事人申請撤訴的，減半收取。據此規定，很大一部分缺乏實際利益的過度訴訟，都因案件未進入實體審理程序而無須承擔訴訟費。此外，我國沒有律師代理的強制性要求，行政領域過度訴訟總體成本較低。

而在收益方面，現實中確實有少數當事人通過向法院與政府施壓實現了部分訴求。陸紅霞本人坦言，在其訴訟過程中法院聯系政府幫她解決了房子問題。也有一些當事人在訴訟中找準了行政機關的行為瑕疵，獲得勝訴判決。在“成功者”經驗的激勵下，更多人“熱衷于利用這個武器”，如此演化成了“行政訴訟專業戶”。

(二)當事人為什么能過度訴訟

行政訴訟在訴的形成階段設置了嚴格的門檻，但一些訴訟類型仍留存了當事人無限起訴的空間。其中，履職之訴和確認違法之訴是過度訴訟的常見形態。原告可以通過向行政機關提出申請、投訴舉報等方式主動構建行政法律關系，從而滿足提起行政訴訟的前提條件。

1.履行法定職責之訴

履行法定職責之訴又稱為“義務之訴”，可以針對行政機關拒絕作出某行政行為的決定提起，也可以針對行政機關的不作為提起。我國《行政訴訟法》自出臺以來就規定有責令履職判決。2018年《行訴法解釋》第68條進一步規定，原告“請求判決行政機關履行特定法定職責”，屬于《行政訴訟法》要求的“有具體的訴訟請求”。司法實踐中，當事人向任一行政機關提出任一請求，從而認為該機關負有履行義務。一旦行政機關的處理結果不令當事人滿意，或在行政程序上存有瑕疵，或未予及時處理，當事人便徑行起訴。

實踐中，許多原告擅于利用這一策略。例如在本文統計區間內，孫友共提起69起一審公開行政訴訟，獲得十余份勝訴判決。他特別關注處理期限，一旦行政機關的答復超出規定期限就立即起訴，即使被告的處理結果實質上維護其利益。原告在申請已獲支持的情況下仍堅持起訴程序性瑕疵，可見其最終目的并不在于要求行政機關依法履職，而在于通過申請履職觸發更多的訴訟。

2.確認違法之訴

2014修正的《行政訴訟法》在司法解釋的基礎之上，將確認判決納入，列明法院應作出確認違法判決的5種情形。2018年《行訴法解釋》第68條進一步規定，原告的訴訟請求可以是“請求判決確認行政行為違法”。這一條本意在于平衡各方利益、督促依法履職，也給了當事人“找茬”的機會。理論上，確認違法應作為補充判決，僅當撤銷判決、履行判決無法作出時，才有發揮作用的空間。但現實中，確認違法的訴訟請求成為許多當事人的首選。越來越多的當事人以提起確認違法之訴的方式，將任何引發其不滿的事項訴至法院，導致行政訴訟制度功能的模糊。以當事人宋春有為例，在公開的90起行政訴訟中，他曾要求確認海淀區政府對多份法院裁定書不予上訴違法，要求確認城管監察局對他提出的申請不予保存違法，要求確認財政局對他檢舉法院的行為不予保密違法，將行政機關在案件處理過程中的答辯行為抽取出來請求確認違法……行政機關的任何行為、任何細節都可能被作為攻擊對象，確認違法之訴成為容納當事人不滿情緒的口袋。

(三)法院為什么受理過度訴訟

上述由當事人主動觸發的案件順利通過現有規范的重重關卡，進入法院的大門。而法院卻因缺乏對原告訴訟行為直接有效的規制依據，陷入被動應付的處境之中。

1.法定受案條件無法攔截過度訴訟

我國行政訴訟受案條件主要規定在《行政訴訟法》第49條，包括原告適格、被告適格、有具體的訴求和根據、屬于受案范圍以及法院有管轄權5個方面。法律和司法解釋還從起訴期限、復議前置、不得重復起訴等方面作出限制性規定。此外，為防止起訴行為損害公共秩序或浪費公共資源，法院還可能在公共秩序保留、禁止濫用訴訟等方面對原告訴權作出限制。然而這些限制僅作為特定時期的司法政策，尚無明確統一的法規范依據。

過度訴訟案件的外觀與具有切實利益的訴訟并無明顯差異，形式上滿足行政訴訟法定受理條件，也不屬于司法解釋規定應裁定駁回的重復起訴、明顯對合法權益不產生實際影響等情形。因此，在立案登記制施行的當下，許多案件都進入到立案后形式審理甚至實體審理的階段。一線法官在訪談中談到：“我們能不能基于受案范圍、原告資格等條件不予受理?不可能。這些案子表面上都是可訴的，都是有原告資格的，沒有辦法把它擋在門外。我們做了大量實體判決，后來實在不堪重負。”

學界關注到了法院的困境，嘗試從解釋學角度進一步完善訴訟要件。有學者發展保護規范理論以限定原告資格，通過分析法律規范所欲保護的權益，將舉報投訴人排除出原告范圍。有學者引入訴的利益理論，建議在起訴受理后的訴訟階段審查權利保護必要性。若法院判斷案件欠缺值得法律保護的利益，則應以訴訟請求不合法為由駁回。還有法官在裁判中對特定類型案件的受理條件作出創新性限定。例如最高人民法院李廣宇法官曾列出提起履行職責之訴的5個條件，對投訴舉報請求權和可訴性進行分情況闡述。然而，理論層面的細致切割帶來操作上的難題。上述判斷通常在案件受理后進行，已經需要法官投入精力查明實體案情。即便最終法官裁定駁回起訴，但司法機器已經開始運轉，原告的策略目的業已達成。

2.現有規制依據存在直接適用障礙

建立在“官強民弱”格局之上的行政訴訟偏向性保護原告權利，未設置被告反擊和法院防御的規范。目前雖有《民事訴訟法》及其司法解釋和最高人民法院文件可供參照，卻存在觀念和效力上的適用障礙。

2012年《民事訴訟法》第112條新增規定，法院可對民事訴訟中惡意串通進行制裁。2016年最高人民法院《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》規定，以訴訟費用、律師費用為杠桿調節非誠信訴訟行為，明確賠償責任。然而，與民事訴訟相比，行政訴訟一直強調保護原告訴訟權利?，F有規范沒有授權法院可以對惡意訴訟當事人作出駁回訴訟請求、罰款、拘留等處理，更不允許被告向原告要求賠償合理損失。

2017年《行使訴權意見》為法院處理過度訴訟案件提供了操作指引。該文件規定，對于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的舉報履職訴訟、涉信訪訴訟、信息公開訴訟等，“法院依法不予立案”。此后，有一些法院適用該規定作出裁駁。然而，該意見只是最高人民法院制定的規范性文件，不屬于司法解釋的范圍。雖可以在裁判說理部分援引，卻不能直接作為裁判依據。且《行使訴權意見》也明確規定，對于特定訴訟法院應“依法”不予立案。因此法院在援引裁判依據時，仍需嫁接適用制定法規范。在制定法依據缺位的情況下，法院只憑該文件確實不足以應對過度訴訟。

四、法院予以規制是否正當

訴權是公民享有的基本權利，司法的大門應始終向公眾敞開，不得故設障礙——這也正是“立案登記制”實施的初衷。但同時，公民權利也不是絕對的。社會中總存在人們“擴大的欲望”及其“實現手段”之間的沖突。法院有限的資源應為誰服務，該如何配置?如何協調部分當事人的訴權與其他公民的利益以及公共機構的負擔，才能滿足公平正義的要求?行政訴訟制度，究竟應解決什么問題?

本文認為，當既有的法律規范與彼時的立法原意難以適應過度訴訟這一異化的訴訟樣態時，行政審判工作有必要突破形式主義的規范適用，在法律實踐中逐步推動新規則的形成。新的規制規則應具有法律依據，并滿足目的正當和手段適度的要求。特定情況下、出于特定目的，法院可以對過度訴訟進行限制，包括采取引導、勸誡等柔性規制手段，也包括不予受理當前訴訟、嚴格審查未來起訴等剛性規制手段。下文對依據、目的和手段三大正當性要件作分別論述。

(一)規制依據的正當性

規制過度訴訟雖缺乏直接法律依據，卻并非全無解釋續造法規范的空間。根據《行政訴訟法》第101條，該法沒有規定的，適用《民事訴訟法》相關規定?！睹袷略V訟法》第13條第1款所規定的“誠信原則”，就與規制過度訴訟有著十分接近的內涵。這一原則最初由民事行為領域延伸至民事訴訟行為領域，于2012年《民事訴訟法》修改時被明文化、法定化。根據學者的解釋，該原則主要用于規制惡意訴訟、虛假訴訟、拖延訴訟等當事人的非誠信訴訟行為。然而，與民事領域的惡意、虛假訴訟不同，行政領域的過度訴訟個案具有真實的事實根據和明確的法律依據。誠信原則可否適用于行政訴訟領域，過度訴訟案件又是否屬于這一原則的涵攝范圍，有待進一步解釋。

對“誠信”含義的研究有很多，且眾說紛紜。其中最主流的說法認為，誠信表現為以正直和忠誠行事，不試圖欺騙或損害任何人，也不要求以極端或不必要的方式行使權利。因此，誠信原則包含了不過分行使權利的要求。違反誠信原則的民事訴訟表現既包括捏造偽造的欺詐騷擾性訴訟，毫無事實根據理由的盲目性訴訟，也包括雖具有實體上理由但沒有必要提起的訴訟。后一類訴訟程序的啟動并非基于實質的糾紛，濫用了國家司法資源，增加了對方當事人的訴累。對于這些案件，法院通過審查訴的利益，認定沒有訴的必要。行政領域的過度訴訟樣貌與此相似，在理論上可以歸為誠信原則適用的對象。這種把握訴權行使界限的審判思路，也應借鑒至行政訴訟中。由此觀之，規制過度訴訟的法律依據雖然不直接、不明確，但法院仍然可以通過對誠信原則含義的解釋，提煉出相關規則和要件。

然而，因行政訴訟具有特殊的客觀性和公益性，將民事訴訟原則適用于行政訴訟領域，面臨很高的門檻。最高人民法院曾明確指出，“不得在法律規定之外另行規定限制當事人起訴的其他條件”。學界對于行政訴權的討論，也一直都落腳于強化當事人訴權保護。因此有觀點認為，在行政訴訟領域適用誠信原則以規范原告訴訟行為，應當恪守“最小范圍”，從嚴解釋適用要件?；谕瑯拥睦碛?，盡管法官在陸紅霞案中已列明原告起訴數量之多和行為之混亂，仍有觀點批評該案對陸紅霞存在主觀惡意的認定是一種“缺乏論證的臆測”。

本文支持對正當訴權的捍衛，也理解上述擔憂導向對規制過度訴訟的保守立場。但要解決司法實踐的燃眉之急，避免法院人財物耗費在泡沫案件之中，有必要打破前見之錮。正視限制過度訴訟的必要性與正當性，并通過完善的制度設計確保有限度的規制。

(二)規制目的的正當性

過去學界認為，行政爭議實質性解決的障礙主要在于規范層面的案件受理、審查內容、裁判類型受到限制。而近來行政審判實踐中出現的怪象是：法院依法受理了訴訟，針對原告請求作出了裁判，被訴行政行為獲得了處理，訴訟程序實現了終結，但“爭議”卻遠未真正解決。大量過度訴訟案件擠占公共資源，背后是法院不必、不應或不能解決的訴求。

法院不必解決的訴求，是指在走完司法程序、實現法定權益之后，當事人仍將爭議反復帶入法院。在杭州市提起27起一審行政訴訟的徐某就是這樣一位當事人。起初，他因不滿拆遷安置補償提起行政訴訟。在法院依法裁判、各方履行完畢之后，浙江高院向他發出涉訴信訪終結告知書，當地政府也與他簽訂了息訴承諾書。但此后他為求更多補償，又頻繁制造信息公開、舉報履職訴訟。最終，法官判定徐某不具有值得保護的利益，屬于濫用訴權。在法治的框架下，即使當事人不斷啟動司法機器，也不能導向超出法律限度的解決結果。

法院不應解決的訴求，是指按照制度設置不應通過司法途徑化解的糾紛。例如超出起訴期限的基礎爭議、信訪事項或紀檢監察訴求。寧波市鄞州區夏光強等3人提起數十起行政訴訟，要求解決干部貪污腐敗等問題。法官指出，這類事項屬于監察機關的職權范圍，“司法不應該變成當事人反腐的路徑，這不是司法的主要目的”。

法院不能解決的訴求，是指法院缺乏對基礎糾紛所牽涉的地方利益的決斷能力。事實證明，大量過度訴訟案件背后都包含著當事人對經濟利益的期待。意圖通過司法途徑實現此類目的的人們可能終會感到失望，因為他們病急投醫的對象無力開出藥方。在調研中許多法官和律師表示，現實中法院難以通過司法裁判上調補償標準、增加賠償數額。當事人即便能在瑣碎的個案中獲得些許勝訴裁判，也無助于其最根本利益訴求的實現。也正因此，這類社會矛盾難以被法院吸收和化解。

以上案件大量進入法院，導致分配給其他有實際訴求、真實矛盾、理應獲得更多關注的案子的精力和資源被迫減少。若從維護社會穩定的角度對當事人“大鬧大解決”的訴訟策略采取同情和容忍的立場，將會導向資源配置失衡的后果，乃至違背司法制度追求公平正義的初衷。我國行政訴訟的歷史見證了法院一次又一次發揮司法的能動作用，突破規范限制、調節受案條件，在不斷翻涌的實踐潮汐中保障行政訴訟沿著實現自身功能的航道前行。對過度訴訟進行規制，正是法院從糾紛受理的維度進一步完善資源的配置規則，厘清訴訟的社會功能?！靶姓徟械墓δ芎偷匚徊辉撌峭ㄟ^接收濫訴案件、提升案件數量來體現的，而應通過真正解決需要解決的問題來實現。要把有限的司法資源用在刀刃上?！?/p>

(三)規制手段的正當性

正當的規制必須遵循一定的限度與比例，才不至于跳出了“原告濫用權利”的困境，又埋下“法院濫用權力”的后患。就規制主體而言，法院具備其他主體所沒有的作出規制的條件，能最全面、準確、及時地統計案件情況，匯總關聯信息，作出最終判斷。就規制手段而言，法院對當事人權利的限制和影響應當是適度的。即便是剛性措施也不減損當事人權益、不增加當事人義務，不具有懲罰性質。

在目前看到的案例中，法院限制過度訴訟當事人訴權的，只是不再受理針對同一事項的繼續起訴，而不限制其他合法請求。以周忠達與杭州市法院十余年的互動為例。周忠達曾因不滿司法拘留處理，聚眾沖擊法院，后被法院判處有期徒刑6年。服刑結束的他失去了工作、家庭和勞動保障，開始走上信訪和纏訟的道路，2017至2018年向杭州兩級法院提起行政訴訟87件。2019年3月，杭州中院認定周忠達構成“濫用訴權”并作出規制。對于其后續相關訴訟，杭州市兩級法院直接裁定駁回起訴。之后，周忠達以其老宅和祖墳被非法挖毀為由提起行政履職復議和訴訟。法院未直接駁回起訴，而是對新糾紛引起的案件予以受理并作出裁判。在郭相林訴遼陽市文圣區政府信息公開案中，遼陽中院也明確指出，前案認定當事人濫用訴權，并不代表當事人喪失后續行使合法權利的機會。政府仍應當對當事人之后的申請進行一定限度的甄別核查，而不得一概不予理睬。最終法院判決原告勝訴。

可見，不同于英美等國的“收費機制”和“黑名單制度”，我國法院規制措施旨在限制被規制當事人繼續針對特定事項提起無意義訴訟的機會，而不影響其合法權利。另依《訴訟費用交納辦法》，因被認定為過度訴訟而裁定不予受理或駁回起訴的案子，不交納案件受理費。

五、規制措施如何合理有效

很少被關注的更進一步的問題是，法院規制過度訴訟的措施能否確保合理限度，如何有效落實?過度訴訟認定應基于怎樣的標準?有哪些不同的規制方式，如何選擇適用?規制應遵守怎樣的程序和形式，具有怎樣的效力?本文梳理我國的司法實踐，總結出一套法院釋法勸誡—裁定駁回—制裁決定的“三步走”規制體系。更完善的操作規則，有待未來進一步的實證考察和理論研究。

(一)規制標準

原告起訴達到何種程度就應受到規制，這個問題未經統一?！缎惺乖V權意見》列出了數量、周期、目的、正當利益四大審查要件，卻沒有給出相應的審查標準。司法實踐對此莫衷一是，個案中的規制尺度相差甚遠。就起訴數量而言，上海第三中院統計出趙繼華、陳康美提起信息公開訴訟400余件；綿陽中院統計馮勇軍先后提起行政訴訟10余件；寧波鄞州法院統計出夏光強、王菊蘭、胡明才3人分別向浙江省內法院提起行政訴訟112件、51件、16件。就起訴周期而言，安徽巢湖中院查明楊俊于三年半內分別提起22、21、16、11起訴訟；南京鐵路運輸法院統計出王宏園一年內提起訴訟至少105次；杭州中院統計了胡政一年內向本市法院提起訴訟148件。他們的起訴頻率分別為月均1.67件、8.75件、12.3件。以上當事人起訴數量、周期差距甚大，卻都被認定為過度訴訟予以規制。

將“行政訴訟專業戶”的起訴案件數量和受規制案件數量標注在散點圖中(圖3)，可以看出被規制情況與起訴量之間并非完全的正向關系。相關性檢驗顯示，當事人案件量與規制量的皮爾遜相關性系數為0.265，在統計學上意味著當事人起訴多少與是否被規制之間只有較弱的相關性。

由此可見，數量和周期這兩大客觀要件只起到加強論證的作用，而非決定性因素。對目的與正當利益這兩大主觀要件的判斷又總是隱晦曲折的，往往離不開法官通過其他途徑獲悉的案外事實。調研中發現，對于一些案件是否要作出規制，不同的法官可能得出不一樣的結論，審判庭內部也會產生意見分歧。過大的裁量空間，將導向規制結論的不一致性和不確定性。

一些外國立法為過度訴訟設置了嚴格的數量周期標準。美國加利福尼亞州、夏威夷州和得克薩斯州立法規定，訴訟當事人在7年內收到5個及以上不利判決后，就可被認定為“無理纏訟”；佛羅里達州的標準為5年內5個以上。

考慮到我國行政訴訟承載的獨特價值，對當事人起訴不宜作“一刀切”的生硬處理，但也有必要設立明確的規制標準，使法官能夠有所遵循。本文從形式和實質兩個維度提出初步設想，法院應據此作出綜合認定。

首先，過度訴訟規制需符合最低起訴數量、最長計算周期、有限關聯主體等形式標準。行政訴訟原告具有下列情形之一的，法院可以就其是否構成過度訴訟進行審查：(一)同一當事人一年內圍繞同一基礎糾紛或同類舉報事項多次提起訴訟，收到不予受理或駁回起訴裁定達10個以上的；(二)同一當事人三年內圍繞同一基礎糾紛或同類舉報事項多次提起訴訟，收到不予受理或駁回起訴裁定達20個以上的；(三)關聯當事人圍繞同一基礎糾紛或同類舉報事項聯合行動的，合并計算起訴數量。關聯當事人包括家庭成員、同村村民、同單位員工等關系緊密、利害與共的“一致行動者”。

其次，達到形式標準后，還需進行目的、利益等方面的實質認定。實質認定結論皆應輔以有證據支撐的事實細節，并在司法文書中詳盡體現。具體而言，對于基礎糾紛類案件，應當審查核心爭議是否有解決的可能和必要，是否屬于前文所述的法院不必、不應、不能解決的訴求。對于打假舉報類案件，應當審查原告是否由“職業打假人”演化為“惡意索賠人”。前者一定程度上發揮著凈化市場環境、監督依法行政的作用，而后者卻單純為了牟利或勒索，對大型超市企業的瑕疵問題反復纏訟，對真正危害市場的假冒偽劣問題打擊效果不明顯。此類行為違背誠信原則、占用司法資源，其公益效果微乎其微，應當認定為過度訴訟予以規制。此外，當事人庭審內外的訴訟行為是否誠信合理、法院正常審判工作是否受到干擾等也可作為實質認定的根據。

(二)規制方式

作為中國法治發展中的階段性現象和特定社會法律條件下的產物，過度訴訟的規制方式必須堅守正義的底線，不得脫離法治的框架。法院應當保障規制手段的謙抑性、規制程序的正當性和規制主體的獨立性。

首先，規制手段應適度，法院不宜隨意揮舞“打擊濫訴”的大棒，更不能不教而誅。為此，規制可分為三階段。第一階段，發現符合過度訴訟規制的形式和實質標準的，法院應優先使用柔性勸誡手段，向當事人釋明相關法律規定，引導當事人理性訴訟或選擇其他救濟方式。第二階段，經勸誡當事人仍不撤回訴訟材料的，法院可以裁定不予立案，已經立案的裁定駁回起訴，并在裁定書“本院認為”部分列明過度訴訟的事實，作出過度訴訟的認定，明示限制訴訟的范圍。第三階段，被認定為過度訴訟的當事人繼續在限制訴訟范圍內起訴的，法院可作出懲戒決定書：載明被規制人基本情況，列明先前案件中法院已查明的事實(需寫明前案當事人姓名、案由和案號)，說明予以規制的理由。依照誠信原則與《行使訴權意見》，決定對被規制人另行提起的在規制范圍之內、沒有合理利益訴求、不以保護合法權益為目的的行政訴訟，記錄在冊后不再處理，已經立案的裁定駁回起訴。此種剛性規制措施相當于將當事人列入行政訴訟“灰名單”，只能作為針對少數人的最后手段。

其次，法院作出規制應有確實充分的事實證據，并滿足正當程序的要求。法院采取各類規制措施之前，需對原告起訴的數量、周期、目的、利益做全面的調查、梳理、統計。在口頭勸誡與書面裁定書、決定書中，應說明事實依據、規制理由、規制方式。當事人對法院出具的規制決定書不服的，可在收到決定書之日起3日內，口頭或書面向法院申請復議一次，復議期間不停止決定的執行。實踐中一些法院在未查清事實、列明依據的情況下，籠統得出原告缺乏正當利益、構成濫訴的結論，這是不合理的。還有個別法院沒有制作和送達裁定書、決定書，甚至在當事人不知情的情況下直接將之列入起訴“黑名單”，有違正當程序原則。

再次，法院規制的獨立性應受保障，以免留下行政裹挾司法的隱患。實踐中，一些地方法院和政府出于規制過度訴訟的共同愿望，形成協作模式。第一種是“行政先行”模式。先由行政機關對當事人濫用信息公開、履職、復議申請權進行認定，并向法院舉證原告存在濫訴嫌疑。法院在行政機關提供的證據基礎上進行認定。第二種是“聯合認定”模式。地方法院聯合公檢司等單位，邀請人大代表、政協委員參加聯席會議，對當事人行為進行聯合認定，視情況聯合采取不予登記立案、不接受復議申請、不受理檢察監督、治安管理處罰及追究刑事責任等措施。法院可以聽取多方意見、分散工作壓力，但不應將當事人的申請權利與訴訟權利混為一談，將當事人的投訴舉報、復議申請與訴訟打包處理；也不宜將過度訴訟認定從司法審查階段向行政處理階段前移，讓渡法院對規制過度訴訟和限制訴權的決斷權力。

(三)規制效力

法院的規制是否有約束后案的效力，又應如何被其他法院遵循，此問題在實踐中操作不一，在理論上界定不明。據統計，“行政訴訟專業戶”的公開案件中，只有91個裁判遵循了前案的規制決定。

法院規制缺乏協同聯動，前案認定不為后案所遵循，帶來負面效果。一方面，當事人可以利用這一漏洞，向不同法院起訴以規避規制措施。另一方面，法院工作重復浪費、經驗難以積累，甚至導致互相沖突的處理結果。來自溫州的葉永蓮因土地征收糾紛提出大量信息公開訴訟，曾被溫州中院認定構成濫訴。當事人繼而向杭州中院提起同類訴訟，杭州中院在不知已有規制裁定的情況下作出實體判決。直到二審中，浙江高院才發現了溫州中院的裁定，認定后案屬于前案規制的范圍，最終裁定駁回起訴。賈友寶在山東各地提起大量信息公開訴訟，濟南中院曾在2017年的裁定書中明確對原告今后的類似訴訟從嚴審查。但在2018年和2019年，同省的威海中院又反復對賈友寶的同類訴訟作出重新認定。

規制缺乏統一效力不僅是中國法院面臨的問題。在美國，一些州立法規定法院可以發布“禁訴令”，禁止無理纏訟者提起任何新的訴訟。然而這一禁令的執行也受地域局限，一個執著的原告可以通過向不同法院起訴來逃避禁令。例如，一位當事人在新澤西州、喬治亞州法院起訴，規避了薩?？烁叩确ㄔ汉婉R薩諸塞州地區法院對他作出的禁訴令。缺乏對有過度訴訟傾向當事人進行跟蹤識別的有效系統，削弱了規制禁令的效果。

保障我國過度訴訟規制措施的有效落實，需要加強規制決定的遵照效力，克服規制信息的共享阻力，提升不同地區法院的協同動力。首先，解決前案認定欠缺拘束力的問題。按照規制標準和方式要求出具的規制決定書，其他法院應當遵照執行，對當事人的同類起訴不予受理并記錄在冊。案件被錯誤受理和裁判的，應在二審程序與審判監督程序中予以糾正。其次，解決各地法院缺乏聯動性的問題?？梢钥紤]將被規制人及其過度訴訟案件嵌入法院信息共享平臺，在立案系統中實現規制信息自動比對和過度訴訟風險提示。

結論

透過我國行政領域過度訴訟的真實面貌，分析司法規制的正當性問題，我們看到了一個非?；緟s常被誤解的道理：案件不是越多越有意義，法院不是越忙越見成效。長期以來，司法制度研究主要關注法院如何實質地解決糾紛，卻忽略了法院如何受理實質的糾紛。一方面，公民權利救濟和糾紛解決的需要，與作為公共產品的司法資源的有限性之間存在永恒的張力。如果法院為處理少數當事人無休止的訴訟消耗了大量司法資源，但對實現正義的推動卻極其有限，那么保護當事人訴權的初衷將會導向一種制度運行的“不正義”結果。另一方面，法院在我國政治體制中的地位決定了它難以處理全局性的問題，行政訴訟的小馬拉不動調節所有社會矛盾的大車。如果法官兢兢業業裁判，實際上處理的卻是大量過度訴訟案件，背后盤結著法院難以定分止爭的利益糾葛，行政訴訟這臺機器仍將陷入空轉。面對此種局面，法院應于個案的有限空間中維護司法正義，鋪設出導向更合理規則的法律變革之路。

規制過度訴訟不單是解決眼前的困擾，幫助法院擺脫忙碌卻無可作為的困境，它還提出一個更加根本的問題：行政訴訟應當解決、能夠解決什么問題?在行政訴訟制度建立和發展的過程中，我國法院基于逐漸豐富的實踐經驗，不斷修正著對于這一問題的回答。過去20余年，行政訴訟變立案審查為立案登記再到規制過度訴訟，受案制度經歷了擴張受案范圍、保護當事人訴權，再到限制不當起訴。這一變遷過程不僅是對公民訴權的重新劃界，還是對法院自身功能、模式和成效的反思與改革。法院正作出的改變指示著一種新的趨勢：未來的行政審判不再僅以案件數量論英雄，更要通過處理真實的矛盾、介入實質的糾紛、調節重大的利益來實現價值。