如需轉載本文，請在文末留言
轉載時煩請注明轉自“《環球法律評論》公眾號”字樣

內容提要：因行政訴訟兼具監督行政與爭議解決的功能，終局判決存在爭議解決徹底性上的差異。法院可以僅審查系爭行政行為的合法性，將實體法律關系爭議交回行政程序或留待后訴處理；也可以自行判斷實體法律關系，作出具有爭議解決徹底性的終局判決。“徹底判決”的裁判時機成熟描述了法院以判決調整實體法律關系、實質性化解行政爭議的能力。履行特定義務判決與變更判決是具有徹底性的終局判決，因而裁判時機成熟同判決要件相連結。涉案爭議是否適宜以“徹底判決”一次性化解涉及行政訴訟爭議解決的功能邊界，爭議的一次性解決不能超越原告的訴訟請求，也不能顯著影響訴訟效率；法院能否作出“徹底判決”涉及法院與行政機關的權力分工，判斷過程與調查程序的異質性可能導致法院不能夠或不適宜自行認定事實、適用法律。為促進裁判時機成熟，法院可以敦促當事人窮盡攻防，并盡可能充實證據資料，這就會涉及是否以及何時容許原告變更訴訟理由，或容許被告變更行政行為理由，以及何時可以采納案卷外證據的問題。

關鍵詞：行政訴訟；爭議解決；判決徹底性；裁判時機成熟；終局判決

作者：程皓楠，浙江大學光華法學院助理研究員。

來源：《環球法律評論》2025年第4期

因篇幅較長，注釋從略。

原文請參見環球法律評論網站：

https://globallawreview.ajcass.com，或點擊文末左下角“閱讀原文”。

一、引言：行政訴訟裁判時機成熟的

實踐與問題

在民事訴訟中，“裁判時機成熟”不止是描述“訴訟達到可以由受訴法院作出終局裁判的狀態”，更包含了“裁判時機成熟時，法院應當作出裁判”的誡命，法院應承擔起訴訟促進義務，通過指揮與釋明協助當事人行使訴訟權利，推動訴訟達至裁判時機成熟。但在我國的既有討論中，行政訴訟的“裁判時機成熟”發生了對象上的收縮與功能上的偏移。就對象而言，裁判時機成熟中的“裁判”收縮為履行特定義務判決與變更判決，裁判時機的成熟被理解為這兩類判決的適用要件。圍繞裁判時機是否成熟，存在“無需被告進一步調查或裁量”、“被告裁量收縮為零”等具體判斷標準。可見，就功能而言，這個意義上的裁判時機成熟強調的是法院應當保持謙抑，而非促進訴訟，以免不當地干預行政權的行使。這種對象收縮與功能偏移在一定程度上抽空了“裁判時機成熟”的內核，以至于該概念未必不能作為連接判決適用要件與具體判斷標準的中間項而被化約。

那么，“裁判時機成熟”是否是缺乏討論意義的概念空殼？這有必要對該概念的學理脈絡做簡要考察。在我國早期行政訴訟實務中，就有法官主張，在私人請求頒發證照的訴訟中，若“頒證時機尚不成熟”，法院就不能作出履行判決。嗣后，學者將德國《行政法院法》（

Verwaltungsgerichtsordnung

“裁判時機成熟”原理回應了“法院何時可以作出定分止爭的終局判決”這一關鍵問題，這既涉及行政訴訟爭議解決功能的邊界，也涉及法院的司法判斷能力與案件事實發現能力，對我國當下的司法實務而言，尤其具備討論價值。

二、裁判時機成熟的范疇與功能

為何“裁判時機成熟”會在行政訴訟中發生對象收縮？這是因為履行特定義務判決與變更判決是具有爭議解決徹底性的終局判決。德國法使用兩個不同的詞匯分別描述終局判決（Endurteil）的時機成熟（Entscheidungreife）與具有徹底性的終局判決的時機成熟（Spruchreife）。這兩類裁判時機成熟的功能側重有所不同，前者服務于判決的適時性，后者服務于爭議的實質性解決。

（一）終局判決的時機成熟：判決的適時性

裁判時機成熟時法院應作出終局判決，這是判決適時性原則的要求。終局判決的裁判成熟性描述了受訴法院“對證據資料的審理完畢，可以對訴訟標的作出最終性判斷”的審理狀態。盡管“裁判時機成熟”在我國并未被明確規定為終局判決的作出基準，但它作為一種一般性的訴訟現象并不會缺席。考慮到“合法性審查原則是貫穿于各類行政訴訟類型的主線”，即便是給付訴訟和確認訴訟，也離不開對被訴行政行為的合法性審查，通常來看，當法院能夠對被訴行政行為的個別違法性形成判斷時，裁判時機成熟，可以作出變更判決以外的其它幾種終局判決。

具體來說，就是若原告主張的系爭行政行為違法事由成立，法院即可判決撤銷、判決確認違法、判決被告重新針對原告的履行或給付申請作出決定，在該違法事由是“實施主體不具有行政主體資格或沒有依據”等重大且明顯的違法情形時，法院甚至可以判決確認無效；若不成立，法院即可判決駁回原告訴訟請求。這個意義上的裁判成熟性要求法院履行訴訟主持、及時裁判的義務，引導當事人圍繞該爭點窮盡舉證與攻防，并在相關證據材料已經被充分收集的情況下，依據心證狀態或證明責任的分配規則，及時作出終局判決。

我國實定法明確規定了司法裁判的具體期限。但審限不足以成為終局判決作出的時間基準，仍應對裁判時機成熟原理予以足夠的重視，并有必要在術語使用上作出區分。

（二）“徹底判決”的時機成熟：爭議解決的實質性

“徹底判決”即具有徹底性的終局判決，能夠回應原告的全部訴訟請求，明確裁斷個案中的法律關系爭議。全面、徹底地回應原告訴請，是以規范主義進路實質性化解行政爭議的第一步。因此，“Spruchreife”作為對“徹底判決”時機成熟的描述，同爭議解決實質性的要求相關聯。履行特定義務判決與變更判決是最典型的“徹底判決”，故而“裁判時機成熟”同這兩類判決的作出要件相關聯。

1.“徹底判決”的內涵

民事訴訟以權利救濟與爭議解決為旨歸，一審的判決應當是“徹底判決”，未明確判斷原告訴請是否有理由的判決違反了“法官不得拒絕裁判”原則，侵害了原告獲得裁判的權利，屬于嚴重的程序違法，構成判決被撤銷的法定情形。而上訴審兼具審級監督與爭議解決功能，原告的上訴請求也相應包含撤銷原判與重審改判兩部分，二審法院并非只能駁回上訴或徑行改判，還可以撤銷原判發回重審，發回重審判決就是不具有徹底性的終局判決。雖未明確使用“徹底判決”時機成熟的表述，我國學界與實務界也會明確區分并細致辨析發回重審與依法改判兩種二審裁判方式各自的適用情形。

有別于民事訴訟，不具有徹底性的一審判決在行政訴訟中卻是可以想象的。這是因為行政訴訟具有上訴審類似性，既承擔了監督行政的功能，也承擔了爭議解決的功能，監督行政指向行政機關首次判斷（通常以行政行為為載體）的合法性，爭議解決則指向實體法律關系的調整。即使法院對首次判斷的合法性作出裁判，有爭議的法律關系應如何調整仍可能處于未決狀態，此時法院可以不自行澄清案件事實、適用法律，而是將相關爭議發回行政機關處理，這樣的終局判決就類似于二審中的發回重審判決，不具有徹底性，但也不違反法律。相應地，類似于二審中的依法改判判決，法院自行認定事實、適用法律，解決實體法律關系爭議的判決就是具有徹底性的終局判決。在行政訴訟中，案件的成熟性、“發回判決”的裁判成熟性、“徹底判決”的裁判成熟性分別描述了法院開始審理的時機、法院對行政行為（個別）違法性作出判斷的時機、法院調整實體法律關系的時機，司法權的能動程度次第提高。

大致來看，法院需要將更多的爭點、更廣泛的案件事實納入審理范圍，才能作出更具徹底性的判決，那么對于“徹底判決”的裁判時機而言，法院不僅需要主持訴訟、及時裁判，更需要判斷哪些爭點可以由法院代替行政機關判斷，什么樣的案件事實適宜由法院在審理中查明。循此，這一意義上裁判時機成熟與其說描述了法官的審理狀態，毋寧說描述了法院以判決調整實體法律關系、實質性化解行政爭議的能力（見表1）。

表1 裁判時機成熟的范疇與功能

2.作為“徹底判決”的履行特定義務判決

給付之訴既審查被告行為的合法性，更關注實體法律關系的調整，因此判決的徹底性在給付之訴的判決中尤其成為問題。履行特定義務判決是具有徹底性的給付判決，故而“裁判時機成熟”會成為履行特定義務判決的判決要件。

原告因被告拒絕或擱置其給付申請而向法院提起訴訟，其給付請求權既是行政程序的標的，也是行政訴訟的標的。被告對原告的申請理由是否成立作出首次判斷，法院既對首次判斷的合法性展開復審，也對申請理由是否成立作出第二次判斷。申請理由是否成立的判斷又可分拆為兩步，第一步是看原告主張的請求權是否具有規范和事實基礎；第二步是看是否存在權利消滅或權利排除的情形，使得請求權雖然成立但不能（繼續）主張。

循此，法院認為原告主張的請求權不成立、已消滅或不可主張時作出的駁回判決（《行政訴訟法》第69條后半句）與法院認為原告主張的請求權已成立、未消滅且可主張時作出的課予被告特定義務判決（包括作出特定的行為或給付特定數額財物）是最具徹底性的終局判決，它們在判決要件上互為鏡像。此時法院代替行政機關對行政程序的標的作出判斷，調整有爭議的實體法律關系，故而能夠切實回應原告的訴請并實質性化解行政爭議。與之相對應，如果法院不能對原告主張的請求權是否成立、是否消滅、是否可主張形成判斷，作出徹底判決的裁判時機不成熟，法院作出的課予被告概括義務的判決（如重新答復或給付不特定數額財物）就不具備徹底性，相當于法院只審查并否定了拒絕申請決定的合法性，將原告的請求權交由被告重新判斷。

3.作為“徹底判決”的變更判決

撤銷之訴承擔了更多的秩序維護與監督行政的功能，審查并撤銷違法行政行為即可救濟受損的私人自由，涉案法律關系如何調整屬于行政程序的標的，通常并非法院所關心。但撤銷判決中同樣存在判決徹底性的區別。

撤銷判決拘束力的積極效果課予被告重新處理義務，被告再次依職權作出侵益行為是公益的要求，在被訴行為因程序違法而被撤銷的情況下，被告的重作甚至不受禁止反復效力拘束。但被告依職權重作侵益行為通常并非原告所期待，對于原告而言，有意義的毋寧說是審查侵益行為的整體違法性而非個別違法性，是撤銷“規范（Regelung）”而非“措施”意義上的侵益行為。

循此，以行政行為的整體違法性為審理對象時，法院作出的撤銷判決或駁回判決是更具徹底性的判決，敗訴的被告不能變換理由后作出同一行政行為，敗訴的原告或第三人也不能變換理由提起后訴主張同一行政行為的違法性，從而實現“案結”與“事了”的統一。行政處罰的變更判決同行政機關的處罰決定一樣可以被強制執行，其徹底性更上一層樓，“裁判時機成熟”因此成為變更判決的判決要件。

三、裁判時機成熟的判斷要素

正因“徹底判決”的裁判時機同法院實質性化解行政爭議的能力相關聯，接下來的問題就是，法院何時可以認為裁判時機成熟，繼而作出“徹底判決”？依據“徹底判決”的內涵，可歸納出以下三點影響因素：第一點是行政訴訟爭議解決功能的邊界，這決定了法院是應在本次訴訟的裁判中徹底地、一次性地解決爭議，還是酌情將部分爭議交回行政程序或留待后訴處理；第二點是司法判斷過程的認知邊界，行政判斷過程與司法判斷過程的異質性使得法院并不具備通過訴訟審理解決某些爭議的判斷能力；第三點是法院的案件事實發現能力，這決定了法院是只能夠判斷事實認定結論是否正確，還是能夠自行認定事實、適用法律。

（一）行政訴訟爭議解決功能的邊界

行政爭議實質性解決包含有以一次裁判定分止爭的面向，但一次性解決爭議并非唯一的目標，不能為之過分折損原告程序權利，或過分降低訴訟效率與審判質量。

1.原告的程序權利

爭議一次性解決不能過度侵蝕原告的程序權利。法院的審理是否受原告的訴訟請求和理由拘束是個頗有爭議的問題，最高人民法院曾指出“人民法院在行政案件審理中，應當對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束”，但全面審查可能會侵害當事人處分權，也不符合主觀訴訟的構造，不具備現實的可行性。然而，經由法官釋明，原告變更訴訟請求或訴訟理由后，法院審查其他可能的違法事由并不違反訴審一致的要求。循此，訴審一致與全面審查這兩種立場之間的區別是相對的，只不過在訴審一致的立場下，是否行使釋明權拓寬審理范圍委諸法院裁量，此時就會涉及裁判時機成熟的司法促進。如果認為法院的審理與判決受原告訴請拘束，那么就會發現，以“徹底判決”一次性解決爭議固然有利于維護整體法秩序的安定，但未必符合原告的意愿與利益。原告可能希望在一次訴訟中終局性地解決爭議，也可能希望在一次訴訟中階段性地解決爭議，從而可以在未來重新審視并調整訴訟策略及證據收集方向，再度啟動司法程序。片面追求爭議的一次性解決，藉助判決既判力否定原告嗣后可能的權利主張，將構成對當事人實體和程序權利的雙重貶損。

2.訴訟效率與審判質量

妥善性與迅速性也是評價爭議解決實質性的維度，在案情復雜、爭議大、分歧多以及證據多的案件中，追求一次性解決爭議也會增加法院在個案中的工作量和法官的負荷，降低訴訟效率與審判質量，并最終累及權利救濟的實效性。

爭議分階段解決的理念在我國實定法中也有體現：行政行為的違法性是行政賠償的要件，法院在確認違法的同時，判斷后果消除責任或行政賠償責任是否成立、如何承擔才有可能修復原告受損的權益，徹底化解爭議。但實定法容許法院自行決定是否在確認系爭行為違法或無效的同時，判令被告采取補救措施或承擔賠償責任（《行政訴訟法》第76條），也容許原告自行選擇是否在提起行政訴訟時一并請求行政賠償。即使原告選擇一并請求賠償，法院也可以基于訴訟促進的考量，依據其訴訟指揮權采取分案措施，另案處理賠償請求。

綜上，法院是否有必要作出具有徹底性的判決，需要在有張力的價值之間進行權衡取舍。在行政訴訟的制度功能與基本構造尚有分歧的情況下，很難得出法解釋上的“唯一正解”，也很難從司法裁判中歸納出相對穩定的認識，還需法官在個案中進行權衡與判斷。

（二）司法判斷過程的認知邊界

法院是否能夠作出“徹底判決”不宜泛泛而論，應當結合司法判斷過程相較于行政判斷過程的特點來探討，在此，變更判決與履行特定義務判決存在區別。

1.司法判斷與行政判斷的同質性與變更判決的裁判時機成熟

傳統上，行政判斷同司法判斷一樣，都是將所認定的事實涵攝（或等置）入法律規定的法適用過程。即使法規范在要件上包含有不確定的法律概念，在效果上允許行政機關選擇，但可以依據規范目的形成相對明確的判斷基準。在行政判斷過程與司法判斷過程存在類似性的情況下，法院與行政機關具有相似的認知手段與判斷能力，法院判斷權與行政判斷權之間其實只存在相對化、情境化的區分，個案中應由哪個機關作出判斷，更多地是一個功能適當性與合目的性的問題，由法院調整法律關系并不存在質的障礙。

我國實定法有限地容許法院變更明顯不當的行政處罰（《行政訴訟法》第77條），大致也是考慮到行政處罰的作出要件與法律效果都比較明確，而且隨著相關裁量基準的頒行，處罰要件與處罰效果被進一步地細化，法院認定事實、適用法律的能力并不明顯遜色于行政機關，可以經由訴訟中呈現的事實判斷是否應當作出處罰、應當作出何種處罰。之所以容許由法院的判斷代替行政的判斷，與其說是因為處罰中的裁量“收縮為零”，法院作出了“唯一合理”的選擇，毋寧說個案中實質性解決爭議的必要性極強，以至于權力分工的要求可以適當讓步。

2.司法判斷與行政判斷的異質性與履行特定義務判決的裁判時機成熟

隨著現代行政任務與問題的情境日趨復雜多樣，立法機關可能無法在某些領域或事項上預先形成明確的調整方案，而只能提供一個規范框架，由行政機關在此框架內統合意見、預測風險、權衡利害并形成判斷。這樣的行政判斷過程就不再是回溯性的個案涵攝，而是具有預測性的公共政策形成。行政程序同審判程序之間的異質性也相應凸顯，作為“集合化利益表達與溝通”的程序，強調多元參與、交往理性而非平等對抗，環境影響評價、反傾銷聽證會即為典例。過程的異質性導致法院沒有能力代替行政機關作出創造性的政策決定，最多只能審查該決定作出的程序與過程是否正當。

2018年行訴法解釋第91條將是否尚需被告裁量規定為區分履行答復義務判決與履行特定義務判決的要件，大致是出于維持司法與行政之間權力分工的考量。如果僅依據是否存在類似于“可以”“有權”等規范表述來判斷是否尚需被告裁量，未免顯得機械，上述功能主義的視角可以提供一種雙階判斷思路。第一步是進行規范分析，看涉案的行政判斷過程同司法判斷過程是否存在類似性，法院是否具備代替性判斷的認知能力，如果不具備則應發回被告處理。我國司法實務中也有裁判觀察到了行政過程的利害調整功能，如物業管理區域的調整需征求業主意見，老舊住宅的電梯增設許可需要業主充分協商，并考慮異議人專有部分使用權與相鄰權。對此，法院不能基于訴訟審理作出實質性判斷，故而將爭議發回行政機關。如果法院具備這樣的判斷能力，則可以進入第二步的事實分析，即綜合研判案件遷延反復的可能性與原告權利救濟的迫切性，在實質性解決爭議的必要性較高時，可作出代替性判斷。

（三）法院的案件事實發現能力

“徹底判決”的作出需要法院自行把握案件事實。法院的案件事實發現能力同對案件事實的審查強度有關，并最終會反映在證據資料的來源與范圍上。

1.兩種案件事實發現模式

大致來看，將行政訴訟理解為涵蓋事實認定與法律解釋在內的“全面重審”時，法院可以獨立認定事實，并以自身的判斷為基準評估行政機關事實認定的正確性。這一審查模式對法院案件事實發現能力的要求更高。法院可以基于當事人新提出的主張與證據認定事實，美國行政法上的重新審查（de novo review）模式即為典例，“最高法院公開宣稱它不受委員會調查結論的拘束，它可以接受更多的證據，并完全擱置委員會的調查結果”。法院也可以基于職權自行查明事實，德國行政訴訟法上采取的職權調查原則（《行政法院法》第86條）就是代表，法院的職權調查應在原告訴訟請求的范圍內進行，但是調查無需當事人的申請，也不受當事人自認的限制，當事人只負有協力義務，以便法院明確職權調查的方向與范圍。

而將行政訴訟定位為行政程序之后的上訴審時，行政機關與法院對同一案件事實進行法律的第一次適用與第二次適用，為避免有限的司法資源浪費在對事實的反復認定上，也為了避免行政程序中的調查與取證淪為虛設，法院與其說是獨立地重新判斷涉案事實是什么，不如說是審查行政機關的事實認定是否合理、是否有實質性證據作為支撐。若法院認為行政機關的事實認定不違反經驗主義，即便該認定與自己的判斷存在若干差異，法院也尊重行政機關的事實認定，并以之為裁判基礎。但若法院認為行政機關的事實認定不夠可靠，法院通常也只能確認行政機關的事實認定違法，將有爭議的案件事實發回行政程序重新調查。這一審查模式對法院案件事實發現能力的要求較低，法院的事實審理僅基于當事人在之先的行政程序中已經提出過的主張與證據，此即所謂的案卷排他主義。美國行政法上的上訴審查模式即具有類似特征，行政機關與法院的關系接近于民法中陪審團與法官的關系，行政機關（通常是獨立規制機構）對規制爭議進行首次管轄，澄清規制過程中的事實問題，法院則專注于法律問題的解釋。

2.案件事實發現模式的互補適用

我國行政訴訟是更接近“全面重審”還是“上訴審”，對事實認定的審查是應采正確性標準還是合理性標準，在學理上頗有疑義，未必能得出劃一的結論。就實定法而言，證據資料范圍上雖然具有案卷排他主義的特征，如要求被告限期移交案卷[《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（下稱“《行政訴訟證據規定》”）第1條]、禁止被告在作出行政決定后收集證據（《行政訴訟法》第35條、《行政訴訟證據規定》第60條第1項）、禁止原告主張在行政程序中應主張而未主張的證據（《行政訴訟證據規定》第59條、2018年行訴法解釋第45條）等等，但是案卷之外的證據也并非被一概排除，實定法具有相當大的彈性，容許法院接受被告補充的案卷外證據（《行政訴訟法》第36條第2款）或酌情采納原告提出的案卷外證據（《行政訴訟證據規定》第59條），也容許法院在“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實”以及“依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項”上進行職權調查（《行政訴訟證據規定》第22條）。

面對這種不確定性，與其劃一地將對事實認定的審查模式歸類為全面重審模式或者上訴審模式，毋寧承認這兩種模式實際上是在互補地發揮作用，法院應當根據涉案行政活動的內容與過程來決定對事實認定的審查強度與證據資料的范圍。這其實是比較法上更常見的進路，如美國通常對事實認定采實質性證據標準，但在涉及“基本權利事實”時采重審標準；又如德國行政法院雖應當自行查明涉案事實，但也容忍行政機關在某些涉及專業知識或“形成余地”的事項上具有“絕對的功能保留”，法院不能代為認定事實。大致來看，作為法適用機關，行政機關與法院在事實相關信息的收集與處理上存在功能分擔，二者處于協作關系。在行政機關能夠以正當的程序縝密且專業地認定事實，并以案卷如實記錄其認定過程時，以案卷排他規則將事實認定權配置給行政機關，并要求法院予以尊重才是合理的，才能收到避免程序冗疊的效果。

四、裁判時機成熟的司法促進

若法院認為涉案爭議適合以“徹底判決”解決，就“應當審查并且在必要時創造所有事實和法律上的條件”，從而促進裁判時機成熟。

（一）敦促當事人窮盡攻擊防御手段

為將更多的案件事實或爭點納入審理范圍，法院有必要敦促當事人窮盡攻防，這在原告一側體現為訴訟理由的追加或變更，在被告一側體現為行政行為理由的追加或變更。

1.原告追加或變更訴訟理由

在原告一側，法院促進裁判時機成熟意味著法院行使訴訟請求上的釋明權，引導原告追加或變更訴訟理由。訴訟理由包括支持原告訴訟請求的規范理由與事實理由。原告變更訴訟理由不僅涉及兩造的訴訟平等，還會涉及法院與行政機關的權力分工，故而有必要施加一定的限制，此亦構成法院釋明權的行使邊界。

法院通常不允許原告在被告應訴后變更訴訟請求（2018年行訴法解釋第70條），若訴訟理由的追加變更會導致訴訟請求的變更，法院更宜提示原告另案起訴。具體來看，撤銷之訴中的訴訟請求指向違法行政行為的撤銷。在不會導致被訴行政行為改變的情況下，法院可容許原告追加或變更具體違法事由，如起訴時主張處罰決定沒有事實依據，嗣后又主張處罰決定程序違法。因為被告對行政行為合法性承擔舉證責任，原告追加和變更的提出期限也更為寬松。而在可能導致被訴行政行為改變的情況下，只有在行政行為之間存在法律關系或基本事實上的同一性時，原告才可追加或變更訴訟理由，如以營業稅補繳決定違法為由主張滯納金加收決定違法，以招標程序違法為由主張同中標人簽訂的行政協議違法，如此才能合理地排除“一行為一訴”原則的適用。此時訴訟理由的追加或變更導致了待審查行政行為的增加，為避免對被告造成突襲，原告的提出期限應受一定限制。

給付之訴中的訴訟請求則指向原告所主張請求權的實現，訴訟請求理由的追加與變更以請求權的同一性為前提，而請求權的同一性又可通過事實依據與規范依據兩個方面判斷。通常不容許變更規范理由，但請求權（基礎）競合的情形可以視為變更禁止的例外。補償請求權與賠償請求權競合的情形即為典例，被告未履行征收補償協議便強制拆除原告房屋構成了違約責任與侵權責任的競合，參照《民法典》第186條的規定，原告可以在繼續履行補償協議與賠償強拆損失之間擇一主張。考慮到原告較弱的訴訟能力與權利救濟的實效性，可以將原告變更規范理由的時點寬限至審理時或裁判時。事實理由的變更通常也會導致請求權的變更，但也有例外，如請求工傷認定的情形，多項法定要件滿足其一原告的權利主張即可實現，事實理由的變更可以視為攻擊防御方法的變更，對此，法院更宜提示原告提出新的申請。這是因為行政訴訟具有上訴審類似性，如果容許原告在訴訟中主張未在先前行政程序中主張的事實理由，就相當于要求法院在行政機關全不知曉、未予判斷的事項上行使首次判斷權，可能在事實上架空行政程序，有違行政程序與行政訴訟程序之間的功能分工，也損害了原告審級利益。

若訴訟理由的追加或變更會顯著破壞訴訟武器平等，法院也不宜進行釋明。法院為擴張審查范圍而在訴訟請求上行使釋明權，實際上是使得當事人（尤其是被告一方）程序權利保障讓步于爭議的一次性解決，多少偏離了司法中立原則的要求。在被告一方僅涉及行政機關時，私人與行政機關之間訴訟武器的不對等性與行政訴訟的權力監督的功能，尚可為這種偏離提供正當化依據。但是若存在與被告具有同向利害關系、作為私人的第三人，這種偏離就會妨害私法關系中的平等。因此，在土地權屬爭議裁決、專利侵權裁決等實質是以行政權調整平等主體間的法律關系的案件中，法院不宜行使釋明權。

2.被告追加或變更行政行為的理由

在被告一側，法院促進裁判時機成熟意味著法院容許乃至提示被告追加或變更行政行為的理由。

是否容許被告在訴訟中追加或變更理由，首先取決于實定法的規定。在德國，法院審查的是行政行為在“規范”意義上的實質合法性，實定法容許作為“規范”的行政行為同其依據的理由適當分離，行政機關也就得以在訴訟中追加或替換理由。在羈束行政領域只會有唯一一個在“規范”意義上合法的行政行為，此時法院甚至可以代替行政機關進行首次判斷，以其他理由為該合法決定提供支持。我國實定法對行政行為處理結果與理由的分離持更嚴格的態度，因行政一體原則，行政復議程序尚可被視為原行政程序的延續，被告（復議被申請人）追加與替換理由屬于行政的自我糾錯，還可以被接受。但被告能否在訴訟中追加或變更理由則頗有疑義。這涉及到原告程序權利保障、依法律行政原理同糾紛一次性解決之間的權衡。考慮到及時、充分、正確地說明理由是正當程序的要求，理由的追加替換的實質是行政行為的程序瑕疵治愈。這種治愈是否被容許可從說明理由義務的功能出發，分類探討。

撤銷之訴以被訴行政行為的合法性為審理內容，理由提示了從證據到結論的推理過程，法院有必要容許乃至敦促被告說明未說明或未正確說明的理由，以此形成對行政行為實體合法性的認識，但未必要接受理由的追加或替換并視為行政行為的瑕疵治愈，而作出駁回判決。如果法院經由審理確認了行政行為的實體合法性，大可依據《行政訴訟法》第74條第1款第2項將理由的欠缺或錯誤視為“程序輕微違法”，作出確認違法判決，這一樣可以避免程序空轉，而且相較于駁回判決更能宣示程序合法性的意義。

相較于撤銷之訴，更應容許被告在給付之訴中追加或變更拒絕決定的理由。這是因為給付之訴以原告主張的請求權為審理對象，請求權是否成立、是否可主張取決于相應要件是否滿足。在申請需要滿足多項條件才能成立的情況下，原則上行政機關應該對申請條件作全面審查，并在拒絕決定中一次性告知所有的理由，從而避免申請人無謂地反復申請，這也是高效便民原則的要求。但只要拒絕理由成立，追加或變更拒絕理由并不會對請求權的成立產生實質影響，如申請人能否報考執業醫師考試取決于其是否具備專業學歷及實踐經歷，而不取決于被告是以不具備專業學歷抑或不具備實踐經歷為由拒絕其申請。被告的拒絕理由接近于訴訟中的防御手段，為法院的審理提示方向。法院可以借助對新理由的審查，對申請條件是否滿足形成整體性判斷，而且只要限制理由的變更或追加的時限，為原告的防御預留準備時間，也不違反程序公正的要求。

（二）充實證據資料

案卷內的證據資料不足以使得法院對爭議事實產生心證時，法院促進裁判時機成熟意味著法院可以適當突破證據資料上的案卷排他規則，通過職權調查或接受當事人補充的案卷外證據來查明案件事實。法院是否需遵守案卷排他規則同以下因素有關。

1.行政機關的事實認定優勢

案卷排他規則實際上是事實認定權限在行政機關與法院之間的配置規則，法院突破案卷排他規則意味著由法院取代行政機關認定事實，這種代替性判斷是否妥當，取決于行政機關是否因機構組成、程序規則、評價對象等原因而具備突出的事實認定優勢。

首先，要件事實之間存在差異，某些事實的認定就是從證據到待證事實的歸納推理，如“被拆房屋內物品損失”，法院具備接近于行政機關的事實認定能力；某些事實的認定則包含有價值評價，是客觀物質條件與主觀決策交互影響的結果，如“公立學校的接納容量”，不僅需要考慮師資、經費、校舍空間等可視化的指標，還需對教育政策、教育輿論氛圍等因素評估賦值，此時法院應尊重行政機關的認定。

其次，若進行事實認定的行政機關具備較高的專家知識，如由勞動能力鑒定委員會鑒定勞動能力、由專利復審和無效審理部門判斷發明的創造性、由專家評議組認定中醫醫術“確有專長”，法院也應尊重行政機關的認定。當然這種尊重也有邊界，法院并非在專業技術性問題上絕對沒有判斷能力。在關涉重大法益時，法院可以通過委托專家輔助人說明情況來認定事實，如在工傷認定爭議中委托鑒識人員判斷交通事故責任歸屬，在行政處罰爭議中聽取專業人員的陳述以判斷涉案容器是否屬于“特種設備壓力容器”。

最后，若行政機關的事實認定程序具有準司法性，如行政處罰中的聽證會、商標爭議中的評審會等，行政機關的事實認定不僅基于職權調查中取得的證據，更基于相關人在行政程序中的質證與辯論，具有更高的合理性，法院應遵守案卷排他規則。

2.證據的來源與時效性

案卷排他規則也是證據失權規則。法院是否接受案卷外證據，同判決基準時與證據的提出方有關。

給付之訴判斷的是原告所主張的請求權在“判決時”是否有理由，以言詞辯論終結時而非行政行為作出時為判決基準時。因此，以行政訴訟上訴審類似性為基礎的案卷排他規則大為緩和，當事人均可主張行政程序完結后的發生的新事實，也可在非故意隱匿的情況下主張行政程序完結前發生的舊事實。

撤銷之訴判斷的是已作出的行政行為在“作出時”的合法性。此時案卷排他規則固然是一種敦促當事人按時舉證的證據失權規則，但并非對稱地拘束私人與行政機關：基于“先取證、后裁決”的程序要求，被告通常不能以行政程序結束后收集或補充的證據證明原侵益行為的合法性，除非原告或第三人先提出了其未在行政處理程序中提出的證據。但原告原則上可以在訴訟中補充提交案卷外證據，這是為了平衡原告在理解規范、收集證據方面的劣勢。相應地，原告在以下兩種情況下需要承擔逾期舉證的失權后果（《行政證據規定》第59條）：其一是被告能夠證明，已經在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據。此時原告在規范理解方面的弱勢已經被填補。其二是原告的逾期舉證并非因客觀原因無法知曉、無法取得或無法按時提交，如果法院接受這種出于主觀故意的逾期舉證，顯然有違訴訟效率原則。

五、結語

行政判斷與司法判斷的位階次序形塑了行政訴訟的上訴審類似性，行政判決可以像上訴審法院作出的發回判決那樣不具有爭議解決意義上的徹底性，亦即僅審查行政行為的（個別）違法性，將涉案法律關系發回行政機關調整。正因終局判決之間存在徹底性的差異，行政訴訟的裁判時機成熟發生了范疇與功能的分化。終局判決的裁判時機成熟服務于判決的適時性，但“徹底判決”的裁判時機成熟服務于爭議的實質性解決。履行特定義務判決與變更判決是具有徹底性的終局判決，法院不止是審查系爭行為的合法性，更是經由訴訟審理代替行政機關認定事實、適用法律，故而裁判時機成熟會與其作出要件相關聯，并且會被具體化為“無需被告調查或裁量”之類的判斷標準。

“徹底判決”的裁判時機是否成熟同法院以判決一次性化解爭議的能力相關聯。法院應承擔起訴訟促進義務，只不過在行政訴訟中，涉案爭議是否適宜以“徹底判決”化解涉及行政訴訟爭議解決的功能邊界。一次性化解爭議不能過度侵蝕原告的程序權利，也不能顯著累及訴訟效率與審判質量；法院是否具備作出“徹底判決”的認定事實、適用法律能力，也需要結合司法判斷過程同行政判斷過程的類似性、涉案行政活動的內容特點綜合判斷。為促進“徹底判決”的裁判時機成熟，法院可以容許乃至要求原被告調整擴充訴訟理由與行政行為理由，適當采納案卷外證據，從而將更多的爭點、更廣泛的案件事實納入審理范圍。

《環球法律評論》征訂方式

微店訂閱 請掃左側二維碼

★備注：微店訂購如需發票，請在留言欄注明開票信息。

《環球法律評論》為雙月刊，大16開本，每期224頁，約31萬字。每期定價人民幣50.00元，全年300元（含郵寄費）。您可以通過郵局訂閱或直接聯系社會科學文獻出版社期刊分社進行訂閱。

1.郵局訂閱

國內總發行：北京市報刊發行局。

國外發行：中國國際圖書貿易集團有限公司（郵編：100048）。

2.零售購買

掃描上方二維碼進入微店購買

聯系電話：010-59366555

《法學研究》公眾號，敬請關注：

《環球法律評論》公眾號，敬請關注：

獲取全文及更多精彩文章