澎湃新聞記者 戴高城

北門附近原狀和復(fù)耕整改后比較

2026年5月15日，廣西貴港市港北區(qū)人民法院就“貴港市南山片區(qū)水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目”（下稱“南山項(xiàng)目”）糾紛案作出一審判決，駁回原告貴港南洋建設(shè)有限公司（下稱“南洋公司”）訴請解除合同、賠償損失及違約金共計(jì)6億元的全部訴訟請求。

南洋公司告訴澎湃新聞，將在規(guī)定期限內(nèi)提起上訴。

此前的2024年8月，民營建筑巨頭太平洋集團(tuán)有限公司（以下簡稱“太平洋集團(tuán)”）和南洋公司因南山項(xiàng)目糾紛起訴貴港市城管局，要求賠付其墊資及違約金6億元。

這個(gè)總投資8億元的PPP項(xiàng)目（PPP，Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作模式）迄今已停擺3年。停擺的直接原因是，2023年9月8日，自然資源部通報(bào) 2023年督查執(zhí)法的56個(gè)違法違規(guī)重大典型問題，南山項(xiàng)目因“以水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目為名違法侵占耕地挖湖造景建設(shè)人工水面、綠化景觀”違法違規(guī)被通報(bào)批評，之后被要求復(fù)墾而停工。

一個(gè)當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的項(xiàng)目為何會出現(xiàn)土地違法？企業(yè)又緣何一紙?jiān)V狀將政府部門告上法庭？

“先開工，后辦證”的PPP項(xiàng)目

資料顯示，南山項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，貴港市城市管理監(jiān)督局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司為貴港南洋建設(shè)有限公司，項(xiàng)目建設(shè)期4年，運(yùn)營期16年，項(xiàng)目總投資8億元。

2019年，經(jīng)過公開招標(biāo)，社會資本方太平洋集團(tuán)與政府出資方代表分別以80%、20%的持股比例出資組建貴港南洋建設(shè)有限公司，貴港市城管局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，南洋公司作為項(xiàng)目公司，簽訂了《貴港市南山片區(qū)水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目合同》。

上述項(xiàng)目合同約定，采用“可行性缺口補(bǔ)助+使用者付費(fèi)”的模式運(yùn)作，政府方負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目用地、辦理相關(guān)行政審批手續(xù)，并在項(xiàng)目運(yùn)營期支付缺口補(bǔ)助；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，通過16年的運(yùn)營收回投資并獲取合理收益。

太平洋集團(tuán)官網(wǎng)顯示，太平洋建設(shè)由知名富豪嚴(yán)介和創(chuàng)建于1986年，曾以BT、EPCO、FEPCO、BTO等形式參與國內(nèi)1000多個(gè)市縣、3000多個(gè)園區(qū)的投資、建設(shè)、運(yùn)營與管理。連續(xù)12年入選世界500強(qiáng)，蟬聯(lián)全球建筑業(yè)私企第一。

2019年10月，前述南山項(xiàng)目開工，太平洋集團(tuán)按照合同約定足額投入資本金，同時(shí)南洋公司向銀行貸款3.9億元推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。開工半年多后的2020年6月、7月，項(xiàng)目陸續(xù)取得規(guī)劃許可證、施工許可證。

南洋公司一位人士告訴澎湃新聞，“按照常規(guī)的項(xiàng)目審批流程，土地手續(xù)完善，本就是辦理規(guī)劃許可證、施工許可證的前置條件，既然已經(jīng)辦妥項(xiàng)目的規(guī)劃許可證、施工許可證，就說明政府方用地的合規(guī)性手續(xù)是齊全的。”

南洋公司方面給記者展示的一份2019年當(dāng)?shù)卣鷱?fù)的《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》提到，土地獲取風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。 “這一權(quán)責(zé)分配原則并非雙方隨意約定，而是PPP模式的通行慣例和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)財(cái)政部2014年公布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，征地拆遷、用地審批屬于政府法定職權(quán)，社會資本方既無權(quán)力也無能力主導(dǎo)，對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)由政府承擔(dān)。”上述南洋公司人士對澎湃新聞表示。

貴港市城管局則辯稱，責(zé)任在南洋公司。2026年2月10日的庭審中，貴港市城管局辯護(hù)稱，“南洋公司作為項(xiàng)目業(yè)主，是項(xiàng)目用地審批、建設(shè)工程規(guī)劃許可的責(zé)任主體，需自行向規(guī)劃、自然資源主管部門提交相關(guān)的申請，因此土地審批問題不是城管局的責(zé)任；由此導(dǎo)致的項(xiàng)目被處罰，是南洋公司擅自實(shí)施‘未批先建、侵占耕地挖湖造景’等違法施工行為所致，項(xiàng)目停工也是南洋公司違法施工被監(jiān)管部門責(zé)令整改的必然結(jié)果。城管局對此不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”

波折：罰單下堅(jiān)持開園

開工不到半年，2020年12月11日，因未完成項(xiàng)目土地行政審批手續(xù)，港南區(qū)自然資源局作出《行政處罰決定書》，認(rèn)為案涉項(xiàng)目存在建設(shè)用地不符合土地利用總體規(guī)劃的問題，對南洋公司作出行政處罰。

一位消息人士告訴澎湃新聞，“是因?yàn)檎疀]有錢購買土地指標(biāo)，土地手續(xù)一直沒有辦理。被監(jiān)管部門的衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)占用耕地，由上面通知當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局處理的”。

此后，項(xiàng)目因未完成土地用地手續(xù)，港南區(qū)自然資源局多次作出行政處罰。

2021年12月31日，貴港市政府組織項(xiàng)目用地問題協(xié)調(diào)會，要求對未經(jīng)審批的土地復(fù)耕復(fù)綠，對尚未完善用地審批手續(xù)的暫停施工。

按太平洋方面的說法，貴港城管局仍然要求施工方繼續(xù)施工。

2022年 9月27日，貴港市政府發(fā)文，就項(xiàng)目一期開園儀式工作進(jìn)行相關(guān)通知。

2022年9月底，項(xiàng)目基本建成，順利開園迎來第一批游客。

南山景區(qū)玻璃橋 來源 貴港市城市管理監(jiān)督局

貴港市領(lǐng)導(dǎo)在開園儀式上盛贊南山項(xiàng)目是貴港的“新靚麗名片”，據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，開園后的首個(gè)春節(jié)假期，南山公園僅大年初一至初三就接待了約8萬人次游客，一度成為貴港最火的網(wǎng)紅打卡點(diǎn)。

項(xiàng)目開園后，雙方專門簽訂了《PPP項(xiàng)目合同補(bǔ)充協(xié)議》，明確約定，政府應(yīng)在部分運(yùn)營當(dāng)年的12月1日前完成績效考核，并向企業(yè)一次性支付對應(yīng)的運(yùn)營費(fèi)用。

叫停：自然資源部通報(bào)批評

不過，這些合同、補(bǔ)充協(xié)議隨著監(jiān)管督查的靴子落地，終成一紙空文。

2023年5月31日，國家自然資源督查廣州局在貴港市開展例行督查時(shí)，指出案涉項(xiàng)目存在“未批先建、侵占耕地挖湖造景”的問題。2023年9月8日，自然資源部通報(bào) 2023年督查執(zhí)法的56個(gè)違法違規(guī)重大典型問題，南山項(xiàng)目因“以水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目為名違法 侵占耕地挖湖造景建設(shè)人工水面、綠化景觀”違法違規(guī)被通報(bào)批評。對貴港城管局自 2020年7月至2023年5 月，以建設(shè)項(xiàng)目為名，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地，侵占耕地挖湖造景建設(shè)非農(nóng)設(shè)施的情況予以通報(bào)。

2023 年11月3日，貴港城管局向港南區(qū)人民政府發(fā)送《關(guān)于申請支付南山水環(huán)境綜合整治工程PPP 項(xiàng)目復(fù)耕復(fù)綠資金的函》，提及該項(xiàng)目總面積2431畝，實(shí)際獲得自治區(qū)政府批復(fù)的用地指標(biāo)僅為268畝。

這意味著，從項(xiàng)目開工直至開園，整整3年時(shí)間里，該項(xiàng)目超過九成的用地，都沒有完成合法的審批手續(xù)。

“我們從未想過政府違約的可能性。”南洋公司一位人士告訴澎湃新聞，“因?yàn)楹贤鞔_約定建設(shè)用地由市政府以劃撥方式無償提供，涉及的征地、拆遷和補(bǔ)償工作及辦理相關(guān)的審批手續(xù)等，由市政府組織實(shí)施。”

在自然資源部介入調(diào)查后，南洋公司才真正意識到問題的嚴(yán)重性。但彼時(shí)，企業(yè)已經(jīng)在該項(xiàng)目上投入了數(shù)億元的建設(shè)資金，騎虎難下。

南洋公司一位人士告訴記者，“南山項(xiàng)目累計(jì)已投入資金5.5億元，企業(yè)從銀行借貸3.9億元，目前已還本金5080萬元、利息7900多萬元。而政府方包括組建公司的資本金在內(nèi)，總共僅支付了2658萬元。我們多次請款，但都沒得到回復(fù)。目前所有的銀行還款，都是向社會資本方臨時(shí)籌借，社會資本方也明確表示建筑業(yè)下行嚴(yán)重，無力再借款。我們的損失現(xiàn)在還在持續(xù)擴(kuò)大，已經(jīng)很難再堅(jiān)持下去了，以后的銀行貸款恐怕也只能斷供”。

南山項(xiàng)目部分區(qū)域已經(jīng)雜草叢生

僅僅半年之后，這片熱鬧的園區(qū)便陷入了沉寂。先是閉園，隨后是多次對已建設(shè)完成的景觀區(qū)域進(jìn)行拆除、復(fù)耕、復(fù)綠，原本的人工湖、景觀帶被改造回農(nóng)田。

2026年3月，澎湃新聞在現(xiàn)場看到，如今園內(nèi)，水景已干涸，園內(nèi)荒草叢生，一些設(shè)施因缺乏維護(hù)，已出現(xiàn)破損，甚至被盜。曾經(jīng)游人如織的偌大景區(qū)，如今只能看到零星散客。這與2022年9月28日南山公園開園時(shí)的情形形成鮮明對比。

拉扯：企業(yè)的回報(bào)憂慮和政府財(cái)政壓力

項(xiàng)目停擺后，已投入數(shù)億元的南洋公司陷入困境。南洋公司認(rèn)為，項(xiàng)目停擺系因政府方未按合同提供合規(guī)建設(shè)用地造成，同時(shí)政府方存在單方變更建設(shè)內(nèi)容、取消核心設(shè)施、未落實(shí)水電基礎(chǔ)設(shè)施、拖欠資金等多項(xiàng)嚴(yán)重違約行為，導(dǎo)致項(xiàng)目已經(jīng)基本不存在運(yùn)營盈利可能。

為及時(shí)止損，2023年6月13日，南洋公司向貴港城管局發(fā)送《關(guān)于貴港市南山片區(qū)水環(huán)境綜合整治工程PPP 項(xiàng)目終止提請函》，但未得到回復(fù)。

另外一邊，貴港市政府同樣進(jìn)退維谷。

澎湃新聞獲得的一份貴港市相關(guān)部門2023年6月26日給貴港市政府的《關(guān)于協(xié)調(diào)解決貴港市南山片區(qū)水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的請示》中，該請示函提到，南山項(xiàng)目社會資本方太平洋建設(shè)集團(tuán)有限公司向市政府發(fā)函，提出當(dāng)前項(xiàng)目存在資金、土地、供電、引水、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整等多項(xiàng)懸而未決的問題，若問題無法解決，項(xiàng)目將不再適合按照 PPP模式繼續(xù)實(shí)施，要求終止 PPP合同。

在請示函中，該部門同樣提及了此前南山項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合同第6.2條第（2）款，并指出，從上述合同條款來看，項(xiàng)目用地報(bào)批屬于前期工作范疇，應(yīng)由貴港市政府組織實(shí)施。

針對社會資本方提出終止PPP合同并清場結(jié)算的要求，請示函中提出了兩個(gè)解決方案：一是繼續(xù)實(shí)施該P(yáng)PP項(xiàng)目，那么預(yù)計(jì)需要資金約8256萬元至10698萬元。二是提前終止該P(yáng)PP項(xiàng)目。但如果認(rèn)定為政府方違約導(dǎo)致的終止，預(yù)計(jì)需支付社會資本方49126萬元。

請示函稱，提前終止該P(yáng)PP項(xiàng)目將會造成財(cái)政無法承受的支出壓力，甚至可能會新增政府隱性債務(wù)。同時(shí)為了避免項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾而造成財(cái)政資金重大損失，維護(hù)政府信用及良好形象，建議優(yōu)先考慮繼續(xù)實(shí)施該P(yáng)PP項(xiàng)目。

此后，為了避免違約，當(dāng)?shù)卣吡ν苿禹?xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)。

最為關(guān)鍵的土地方面，澎湃新聞看到的一份文件顯示，貴港市城管局以貴港市國資委全資控股的貴港市金衡投資有限公司名義，就“貴港市南山風(fēng)景名勝區(qū)提升改造工程項(xiàng)目”（以下簡稱南山改造項(xiàng)目）向貴港市自然資源局申請了用地。項(xiàng)目內(nèi)容變?yōu)椤熬C合提升南山片區(qū)水環(huán)境1922畝”，施工時(shí)間是“2024年1月到2026年1月”。

2024年10月15日，貴港市自然資源局向貴港市城管局劃撥了選址涉及的多幅地塊。

2026年3月，貴港市城管局在接受澎湃新聞采訪時(shí)表示，“該項(xiàng)目違規(guī)用地已完成整改并通過了上級有關(guān)部門復(fù)核”。

南洋公司人士告訴記者，“以金衡公司的名義解決土地指標(biāo)，市里并沒有和我們通氣，直到案件開庭審理時(shí)，我們才看到相關(guān)書面的批復(fù)材料。期間，城管局曾經(jīng)給過我們一個(gè)解決方案，再給3500萬元讓公司將項(xiàng)目全部完成”。

但南洋公司認(rèn)為這個(gè)方案不現(xiàn)實(shí)，“園區(qū)生態(tài)綠化及整體景觀遭到了嚴(yán)重破壞，政府方又大幅調(diào)整了原本的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和建設(shè)內(nèi)容，戲水池、游泳池等核心經(jīng)營性設(shè)施的關(guān)鍵設(shè)備被取消，項(xiàng)目核心主營的公園門票收益預(yù)期直接斷崖式下滑。同時(shí)，項(xiàng)目運(yùn)營所需的水、電等公用設(shè)施條件也遲遲沒有落實(shí)，已建成的商業(yè)街、水上樂園等根本無法投入運(yùn)營”。

南洋公司負(fù)責(zé)人解釋道：“這一系列調(diào)整已經(jīng)導(dǎo)致項(xiàng)目中標(biāo)時(shí)的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)發(fā)生根本性改變，后續(xù)幾乎不可能產(chǎn)生任何運(yùn)營收入。給我們3500萬元，就算能勉強(qiáng)完成工程，后面十幾年的運(yùn)營收益也完全沒有保障，這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)徹底不具備PPP項(xiàng)目的條件了。”

而貴港市城管局則向澎湃新聞表示：我市有關(guān)部門一直積極協(xié)助南洋公司辦理各種行政審批事項(xiàng)。因南洋公司一直未取得超審批范圍的用地手續(xù)，該項(xiàng)目于2023年5月停工，依法補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后，南洋公司認(rèn)為未達(dá)預(yù)期收益，提出終止南山項(xiàng)目PPP合同。

訴訟：一審判決駁回南洋公司全部請求

在窮盡溝通又始終無法達(dá)成一致后，南洋公司決定通過訴訟解除合同。

2024年8月22日，南洋公司就解除《貴港市南山片區(qū)水環(huán)境綜合整治工程 PPP 項(xiàng)目合同》行政協(xié)議一案向貴港市中級人民法院（下稱“貴港中院”）提起訴訟，被告為貴港城管局、貴港市人民政府（項(xiàng)目授權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)際實(shí)施機(jī)構(gòu)）、第三人貴港文旅。

南洋公司在訴訟中要求，判令貴港城管局和貴港市政府賠償企業(yè)的損失5.5億元，并支付5000萬元的違約金。該主張依據(jù)合同約定：因政府方違約導(dǎo)致合同終止的，需賠付項(xiàng)目公司實(shí)際損失及 5000 萬元固定違約金。南洋公司暫按已投入資金核算，損失及違約金合計(jì)主張約6億元。

貴港中院于2024年11月立案，2025年1月以“貴港市政府不是本案適格被告，本案不屬于本院管轄”為由，將案件移送至貴港市港北區(qū)人民法院審理。隨后，案件被告亦變更為貴港城管局。

案件移送后，法院要求南洋公司限期向貴港市財(cái)政局提交財(cái)政評審材料。南洋公司則認(rèn)為，案件已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，項(xiàng)目的損失應(yīng)當(dāng)由法院委托的第三方司法鑒定機(jī)構(gòu)來認(rèn)定。

2026年5月15日，港北區(qū)法院作出一審判決，駁回南洋公司全部訴訟請求。

澎湃新聞注意到，貴港市城管局在庭審中辯稱，南洋公司是案涉項(xiàng)目用地審批、建設(shè)工程規(guī)劃許可的法定及約定責(zé)任主體，其拒不履行法定職責(zé)是核心違約根源。作為依據(jù)，其引用的是2023年11月由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115 號）第（十一）項(xiàng)“特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作”，并指出：項(xiàng)目前期工作核心即包含項(xiàng)目業(yè)主單位圍繞行政許可事項(xiàng)取得合法審批。

對于雙方爭議最大的土地責(zé)任歸屬問題，判決書認(rèn)為，“南洋公司在建設(shè)項(xiàng)目過程中應(yīng)盡到審查土地性質(zhì)的義務(wù)，作為項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出用地申請并在市城管局的協(xié)助下辦理相關(guān)用地手續(xù)，在建設(shè)過程中非法占用土地進(jìn)行建設(shè)導(dǎo)致被行政處罰進(jìn)而停工整改，本身亦存在一定過錯。案涉項(xiàng)目建設(shè)過程中雖出現(xiàn)違法用地，但最終通過補(bǔ)辦手續(xù)方式使得項(xiàng)目用地合法化，并未因此而導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)，因此市城管局不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約。”

對于政府單方調(diào)整建設(shè)內(nèi)容導(dǎo)致營收基礎(chǔ)滅失的問題，判決書認(rèn)為，“甲方對建設(shè)內(nèi)容調(diào)整有單方調(diào)整權(quán)，本案中的建設(shè)內(nèi)容調(diào)整亦具有合理正當(dāng)性，且項(xiàng)目亦未進(jìn)入運(yùn)營階段，是否實(shí)質(zhì)影響收入尚未確定。因此市城管局不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約，亦不因此導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)。”

對于一審判決結(jié)果，南洋公司代理律師表示，“判決書幾乎無視了PPP合同和實(shí)施方案中關(guān)于土地責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)的明確約定，完全站在行政機(jī)關(guān)的立場上。”

南洋公司表示，無法接受該判決，將在近期提起上訴。

破局：問題項(xiàng)目如何走出困境？

南山項(xiàng)目的困境可以說是一個(gè)有典型性的樣本。

其核心矛盾是，在土地出讓收入下降的背景下，部分地方政府難以履行PPP項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任；而社會資本則面臨對金融機(jī)構(gòu)的還本付息壓力。

2025年，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》提到，對于直至2024年底前還沒有開工的項(xiàng)目，原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施；確有必要開工的，可采取其他模式實(shí)施。

對于在推動已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行方面，指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)，“依法履約按效付費(fèi)”、“地方政府對已運(yùn)營項(xiàng)目要按合同依法履約，將政府支出責(zé)任按規(guī)定納入預(yù)算管理”、“鼓勵支持社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項(xiàng)目運(yùn)營成本”。

具體來說，比如要“綜合運(yùn)用各類資源和政策工具”，對符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用專項(xiàng)債券、一般債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。對已建成運(yùn)營項(xiàng)目，地方政府可按要求安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題，推動PPP存量項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。

早在一年前的2024年，財(cái)政部披露化債方案，包括增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力等。

上述南洋公司的人也提到，“貴港市政府相關(guān)人士曾說過，等專項(xiàng)資金到了再安排，但什么時(shí)候到、到多少、怎么安排都沒有方案”。

一位央企的PPP項(xiàng)目管理者也告訴記者，“中央政策層面對化債政策比較明確，但到地方政府還是會存在化債思路不明確，但對企業(yè)來說，能想的辦法只能是訴訟”。

一位曾代理了多起PPP項(xiàng)目訴訟案件的資深律師表示，“從實(shí)踐看，社會資本與地方政府的糾紛大部分還是要通過訴訟來解決，但操作過程中，立案難、審理難、執(zhí)行難的問題都存在，甚至有的公司在當(dāng)?shù)剡€有其他項(xiàng)目，有些部門或者領(lǐng)導(dǎo)會通過審計(jì)其他項(xiàng)目施壓。總的來說，對于企業(yè)，訴訟未必是最好的途徑，又是沒有辦法的辦法。”

（新聞線索請聯(lián)系 ppcj@thepaper.cn)

本期編輯 邢潭