以下文章來源于中國科學院院刊，作者張紅

建議制定“地下空間法”

張紅

（北京師范大學法學院教授）

[摘 要]

我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段，地下空間將成為城市拓展的重要方向。我國在國家層面尚沒有關于地下空間的專門性統(tǒng)一立法，而許多地方已經(jīng)出臺有關的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。文章在梳理我國地下空間開發(fā)利用管理存在問題的基礎上，分析了制定“地下空間法”的必要性和可行性，并建議從管理體制、規(guī)劃管理、用地管理、權屬登記管理、建設管理、使用管理等方面建立并完善相關法律制度。

[關鍵詞]

地下空間；開發(fā)利用管理；立法

地下空間是人類生存和發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。2023年5月，習近平總書記在河北雄安新區(qū)考察時指出，要“在充分利用地下空間上下功夫，著力打造一個沒有‘城市病’的未來之城”。2024年7月印發(fā)的《自然資源部關于探索推進城市地下空間開發(fā)利用的指導意見》提出，統(tǒng)籌推進城市地下空間合理開發(fā)利用，充分挖掘地下空間資源潛力。2025年7月中央城市工作會議強調(diào)，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段。

1 我國地下空間立法現(xiàn)狀

我國在國家層面尚沒有關于地下空間的統(tǒng)一立法，而上海市、天津市、深圳市、杭州市等地已制定有關地下空間開發(fā)利用管理的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

目前，國內(nèi)各地的地下空間規(guī)定有3種模式：①地方性法規(guī)模式。以上海市為代表，共有2個直轄市和8個設區(qū)的市制定了地方性法規(guī)。②地方政府規(guī)章模式。以杭州市為代表，共有2個直轄市和17個設區(qū)的市制定了規(guī)章。③行政規(guī)范性文件模式。大多數(shù)地方采取該模式，各地共有700余部有關地下空間的行政規(guī)范性文件。

整體而言，各地方有關地下空間的立法呈現(xiàn)出地方性法規(guī)少于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章少于行政規(guī)范性文件的規(guī)律。地方層面針對地下空間的專門立法層級相對較低。

2 我國地下空間開發(fā)利用管理存在的問題

2.1缺乏完善的管理體制

(1)管理部門職責邊界不清。地下空間涉及規(guī)劃和自然資源住房和城鄉(xiāng)建設、國防動員、發(fā)展改革、交通運輸、文物、園林綠化等多個管理部門。許多地方尚未明確地下空間的綜合協(xié)調(diào)管理機構，或者由哪個部門對地下空間的開發(fā)利用進行綜合協(xié)調(diào)。

(2)地下空間管理效能不高。各部門管理不同類型的地下空間。例如，住房和城鄉(xiāng)建設部門管理普通地下室，國防動員辦公室管理人防工程，交通運輸部門管理交通設施等。各部門往往站在本部門角度對地下空間進行管理，導致地下空間的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，管理效能不高。

（3)基本信息不全且共享不足。準確、完整的數(shù)據(jù)信息是科學高效管理的前提。①許多城市地下空間資源底數(shù)不清，缺乏系統(tǒng)、完整、準確的地下空間數(shù)據(jù)，導致地下空間“看不見、管不全”；②信息共享機制不建全，缺乏統(tǒng)一的地下空間信息平臺。例如，地質(zhì)調(diào)查信息共享不足，可能導致地下工程建設施工階段發(fā)生嚴重后果。

2.2 規(guī)劃對地下空間建設的統(tǒng)籌、指引作用不明顯

(1)全域地下空間規(guī)劃體系尚未搭建。目前，僅有深圳等少數(shù)城市發(fā)布了有關地下空間的專項規(guī)劃；有的城市，如上海市，在城市總體規(guī)劃中設專章明確地下空間的開發(fā)；而大多數(shù)城市的城市規(guī)劃中并未專門關注地下空間開發(fā)。此外，人民防空、市政基礎設施、軌道交通等其他領域的規(guī)劃在空間管制、技術標準、實施時序等方面與地下空間規(guī)劃存在不銜接的情況。

(2)規(guī)劃管理制度有待完善。各地方對地下空間規(guī)劃審批的要求、程序等方面沿用傳統(tǒng)的管理制度，而沒有針對地下空間的特殊制度設計。例如，各地并未針對結建式、單建式地下空間作出區(qū)分要求，在規(guī)劃許可的審批條件等方面也缺少對應的要求。

2.3 用地供應制度未能適應地下空間開發(fā)的需求

(1)地下空間供地方式僵化。①涉及單建式地下空間獨立供地的，可否與地上空間用于不同用途，進而是否可以采用不同的供地方式等問題，各地做法不一。②地下空間國有建設用地使用權實行分層供應的，不同層次之間能否用于不同的用途等問題缺乏統(tǒng)一規(guī)定。

(2)地下空間國有建設用地使用權的差別化地價支持政策尚未明確。有些地方針對以出讓或者租賃方式出讓國有建設用地使用權的，已經(jīng)實行了土地出讓價款(租金)分層計算，并實施了地價向下遞減的優(yōu)惠政策。但更多的地方?jīng)]有相應的規(guī)定，實踐中采取“一事一議”的辦法解決。復合開發(fā)利用情境下，不同用途、深度、區(qū)位地下空間國有建設用地使用權的出讓金也沒有確定的標準。

2.4 地下空間權利邊界模糊，登記制度有待健全

(1)地下空間的權屬性質(zhì)和權利邊界缺乏明確規(guī)則。一方面，關于地下空間是否為國家所有并不明確，特別是集體所有土地地下空間的權利歸屬不明確。另一方面，地下空間權屬復雜，涉及主體多，地上地下的權屬界限劃定、權益分配、責任義務等缺乏一整套明確規(guī)則。例如，地鐵等下穿項目與地上權利人之間的權屬關系不明確。

(2)地下空間權屬登記制度不完善，登記實踐明顯滯后。盡管已開展分層登記試點，但整體登記覆蓋率較低，已登記項目信息不完整、系統(tǒng)支撐不足。單建式項目因規(guī)則不明確、用地方式不統(tǒng)一難以確權，地鐵、綜合管廊、地下連通空間等特殊地下空間大多尚未登記，無法實現(xiàn)產(chǎn)權明晰，制約了社會資本參與。

2.5 地下空間建設管理制度有待構建

(1)地下空間地質(zhì)調(diào)查與風險防控不足。部分城市雖然開展了地質(zhì)調(diào)查評價工作，但工作較為粗放，精度遠遠不能滿足地下空間規(guī)劃和建設需求。地質(zhì)調(diào)查不充分就進入規(guī)劃與建設，有時甚至會發(fā)生事故。并且，地質(zhì)風險防控尚未嵌入地下空間開發(fā)全周期管理。

(2)一體化協(xié)同開發(fā)機制缺失。這不僅突出表現(xiàn)在各地軌道交通“站城分離”現(xiàn)象普遍，軌道交通與城市功能無法形成深度融合，還表現(xiàn)在各地的重點區(qū)域“分散開發(fā)”現(xiàn)象嚴重。許多獨立開發(fā)的地下空間項目，在規(guī)劃和建設時不重視與周邊地塊之間的互連互通，缺乏“先建預留、后建連通”的意識。

(3)相關建設標準規(guī)范體系不完善。地下商業(yè)、地下通道、深層地下空間建設標準不統(tǒng)一。一方面，不同部門、不同地區(qū)的建設標準存在沖突；另一方面，地下空間的運維、安全、智慧化等標準嚴重缺失。

2.6 使用管理未能充分發(fā)揮地下空間的效用

(1)使用管理和運行維護責任主體不明。近年來，社會資本日益廣泛參與地下空間開發(fā)建設，投資和運營主體日趨多元。但目前各類地下空間建筑物、設施的使用責任、運行維護義務和法律責任等仍缺乏清晰界定。此外，由于不同部門管理不同類型的地下空間，在投資、建設、使用和運營等環(huán)節(jié)缺乏有效協(xié)調(diào)機制。

(2)缺乏專業(yè)的運營主體和專業(yè)的管理。部分地下空間運營維護投入不足，缺乏專業(yè)的物業(yè)管理，導致存在許多閑置的地下空間、空間利用效率低下。部分地下工程設施由于長期缺乏維護，存在漏水、漏電、燃氣泄漏等安全隱患。隨著城市地下空間開發(fā)需求和強度的提高，地下空間的安全風險也相應增大，特別是面對暴雨等極端自然災害時的脆弱性依然存在。

3 制定“地下空間法”的必要性與可行性

3.1 制定“地下空間法”的必要性

地下空間資源作為新型自然資源，缺少專門的上位法來確定其法律地位。目前，僅有《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》)《中華人民共和國人民防空法》(以下簡稱《人民防空法》)等少數(shù)幾部法律中存在關于地下空間的零散規(guī)定，這與地下空間開發(fā)規(guī)模逐年增加、開發(fā)利用類型逐漸多元化與復雜化的現(xiàn)狀形成鮮明對比。國家層面制定“地下空間法”，是貴徹落實習近平總書記關于地下空間開發(fā)利用管理重要指示精神的需要，是提升地下空間治理水平、支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是保障城市安全、建設韌性城市的需要。

(1)從縱向角度看，各地有關地下空間的地方性規(guī)定無法突破上位法規(guī)定，所發(fā)揮作用有限，需要由國家來統(tǒng)一立法。關于國家立法權的行使，根據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第10條，全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。關于地方立法權的行使，根據(jù)《立法法》第80條，省級人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)：根據(jù)第81條第1款，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》第93條，省級人民政府和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。其中，設區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項。從各地方地下空間立法及其實施情況看，雖然各地結合具體情況和實際需求對地下空間的開發(fā)利用管理進行了一些規(guī)定，但是這些地方規(guī)定中所涉土地，規(guī)劃、建設、人防等各方面內(nèi)容均無法突破《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市房地產(chǎn)管理法》《人民防空法》等上位法律、行政法規(guī)的規(guī)定。也正因如此，各地方地下空間開發(fā)利用管理制度的實施效果不盡如人意。各地方對于國家層面統(tǒng)一的地下空間立法有著明確的需求，特別是涉及地下空間所有權性質(zhì)等根本問題，更需要國家在法律層面予以明確。

（2）從橫向角度看，地下空間開發(fā)利用管理具有特殊性，已有的法律規(guī)定無法完全適用。《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律在立法當時主要針對地上建筑，并未專門考慮地下空間的開發(fā)建設問題。地下空間開發(fā)建設的特殊性主要有4個方面：①地下空間的建設具有較強的不可預見性、不可逆性和變化性。這對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃對時序性要求較高。特別是一些融合了地下商業(yè)、軌道交通、公交場站、地下通道等復和建設管理制度的確定性形成挑戰(zhàn)。②地下空間建設不同部分之間對時序性要求較高。特別是一些融合了地下商業(yè)、軌道交通、公交場站、地下通道等復合性功能的綜合體項目，不同部分之間開發(fā)利用的協(xié)調(diào)性要求較高，這對建設的時序提出了更高的要求。③地下空間存在豎向分層開發(fā)利用的需求。這一問題在已有地上項目的地塊下方進行新的且不同用途的地下空間開發(fā)利用時尤為明顯。④地下空間對于互連互通有著較高的需求。對于地上項目而言，由于共同道路的存在，單獨建設項目之間的互相連通似乎并不是一個問題。地下空間則不同，許多地下軌道交通站點與周邊地塊、重點地區(qū)地下系統(tǒng)、地下連通道的連通需求較高，但事實上實施率較低。近年來，對于地下空間的綜合利用需求增加，這就需要在規(guī)劃層面和建設層面進行統(tǒng)一的規(guī)劃統(tǒng)籌。由此可見，地下空間的開發(fā)利用與地上空間相比而言有較強的特殊性和明顯不同的制度需求。現(xiàn)有法律規(guī)定無法為地下空間的開發(fā)利用提供具有針對性的系統(tǒng)制度供給。如果修改《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，增加有關地下空間的內(nèi)容，則勢必會出現(xiàn)不同法律所規(guī)定不同制度之間的相互協(xié)調(diào)問題，或許將進一步加劇現(xiàn)有各項制度之間難以銜接的問題，或許還將產(chǎn)生新的制度空白。因此，有必要結合地下空間開發(fā)建設的特殊性，進行專門性立法。

3.2 制定“地下空間法”的可行性

（1）發(fā)達國家的立法經(jīng)驗提供了借鑒。日本，《民法典》和《不動產(chǎn)登記法》是其有關地下空間的基本法律；《大深度地下公共使用特別措施法》則是針對深層地下空間開發(fā)的專門性法律，規(guī)制對象為道路、河川、鐵路、電信、電網(wǎng)、燃氣、上下水道等公共事業(yè)的地下建設；此外，《軌道法》《下水道法》《電氣事業(yè)法》等多部單行法律中也有地下空間開發(fā)利用的相關內(nèi)容。新加坡，通過《國家土地法》明確了地表30米以下深度的空間通常屬于國家所有；通過《土地獲取法》明確政府可以購買私人土地以下的特定地下空間以進行公共設施的開發(fā)；通過《規(guī)劃法》明確地下空間開發(fā)必須符合國家規(guī)劃標準和要求，并確保與整體城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。法國，《民法典》規(guī)定土地所有權包含地表及其上下空間；在《能源轉型法》中引入了“深度地下地役權”概念；《城市規(guī)劃法典》與《建筑和住房法典》在基礎設施和資源保護部分有專門針對地下空間開發(fā)的內(nèi)容。瑞典，通過《規(guī)劃及建筑法》和《土地法》分別規(guī)定了地下空間規(guī)劃和土地權屬問題。

（2）國內(nèi)部分城市積累了地下空間立法和實踐經(jīng)驗。上海市早在2013年就頒布了國內(nèi)首部針對地下空間的綜合性地方法規(guī)；杭州市則是目前國內(nèi)地下空間法律規(guī)定最為健全的城市；深圳市、廣州市、沈陽市、成都市等地也出臺了相關規(guī)定，積累了豐富的立法經(jīng)驗，在地下空間開發(fā)利用過程中也進行了許多有益的嘗試。例如，深圳市開展“站城一體化綜合開發(fā)”的制度探索；南京市地下空間規(guī)劃明確多中心、網(wǎng)絡化的地下空間結構；杭州市注重通過優(yōu)化地下空間結構提升集約利用水平；成都市地下空間管理強調(diào)先進科技的運用；天津市則強調(diào)地下空間建設過程中的智能化和信息化。

4“地下空間法”的基本定位與重點內(nèi)容

4.1“地下空間法”的基本定位

（1）“地下空間法”是關于地下空間開發(fā)利用管理的全流程立法。從各地方有關地下空間立法的內(nèi)容看，早期的地下空間立法側重于規(guī)劃管理或者規(guī)劃建設方面。近年來，各地地下空間建設出現(xiàn)許多新情況和新趨勢，已不再局限于規(guī)劃和建設，而是更加注重從規(guī)劃到使用管理的全流程全周期監(jiān)管。各地的地下空間立法呈現(xiàn)出從規(guī)劃管理到全流程管理的趨勢，涵蓋了規(guī)劃管理、用地管理、建設管理、權屬管理和使用管理。因此，地下空間立法不應局限于規(guī)劃管理，而應當定位于覆蓋地下空間開發(fā)利用管理全流程。

（2）“地下空間法”的立法目的應分為3個層次。立法目的是立法者通過制定一部法律所要實現(xiàn)的核心目標和價值追求，是法律制定的出發(fā)點和根本依據(jù)。①為避免地下空間的無序開發(fā)，應當對地下空間的開發(fā)利用進行科學和系統(tǒng)的管理。因此，“地下空間法”的直接目的應為“加強地下空間的開發(fā)利用管理”。②為提高地下空間開發(fā)利用的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，加強互連互通，提高地下空間利用的效率，“地下空間法”的間接目的應為“促進地下空間綜合系統(tǒng)開發(fā)利用”。③城市的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為地下空間立法先進國家所共同秉持的理念，我國地下空間立法的根本目的應為“實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展”，這是“地下空間法”的根本目的。

4.2“地下空間法”的重點內(nèi)容

（1）構建高效協(xié)調(diào)的地下空間管理體制。①各級政府應加強組織領導和支持保障，建立地下空間開發(fā)利用管理的綜合協(xié)調(diào)機制，明確地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。②在綜合協(xié)調(diào)機制下，規(guī)劃和自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設、國防動員、發(fā)展改革、交通運輸、城市管理、文物、園林綠化等各部門按照職責分工協(xié)同負責，各自做好地下空間管理工作。③開展地下空間普查，強化地下空間生態(tài)地質(zhì)調(diào)查與評估，建設統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺，完善地下空間信息共享機制。

（2）完善規(guī)劃管理制度。①明確規(guī)劃管理的基本原則，包括地上地下協(xié)調(diào)開發(fā)原則、公益優(yōu)先原則、互連互通原則。②建立“城市整體—分區(qū)—特定地區(qū)”的全覆蓋地下空間規(guī)劃體系，推動各級地下空間規(guī)劃編制工作。③單建和結建等不同類型地下空間建設項目的許可程序。④明確地下空間存量更新過程中涉及用途轉化、空間改造、設施改造等情況的審批制度和要求。

（3）健全用地管理制度。①明確城市地下空間建設用地使用權的取得方式。對符合《劃撥用地目錄》的地下空間建設項目，可以依法采用劃撥方式供地。將地下空間用于商業(yè)、辦公等經(jīng)營性用途的，應以有償使用方式供地。②分別確定單建式和結建式地下空間項目建設用地使用權的期限。③明確地下空間國有建設用地使用權的分層定價制度，明確分層定價方法。④采取一定的優(yōu)惠措施鼓勵地下空間的公益性開發(fā)，提高社會參與投資建設地下公益性設施建設的積極性。

（4）健全地下空間建設管理制度。①明確軌道一體化建設主體與范圍、投資建設、運營管理等相關管理要求，完善以站城融合為導向的軌道交通協(xié)同發(fā)展機制。②完善地下空間互連互通機制。明確要求地下空間項目預留接口，明確各類地下連通道的投資、建設和管理運營方式。③堅持“片區(qū)統(tǒng)籌”理念，強化綜合管廊與軌道交通、市政設施的同步規(guī)劃與實施。④明確地下存量更新在功能用途引導、設施更新改造、環(huán)境品質(zhì)提升、防災安全保障等方面的具體引導要求及相關鼓勵政策。

（5）完善權屬登記管理制度。①明確土地所有權人可以“合理且必要”地使用和享受其地表以下的空間，同時明確一定深度以下的地下空間所有權歸國家所有。地下空間所涉建設用地使用權、建（構）筑物所有權、抵押權等不動產(chǎn)權利可依法辦理不動產(chǎn)登記。②探索實行三維地籍管理。地下空間國有建設用地使用權依據(jù)劃撥決定書、有償使用合同及其附圖載明的水平投影坐標、豎向起止高程和相關三維信息確定其范圍。③建立地下空間產(chǎn)權的分層確權登記原則，單建式地下空間單獨辦理產(chǎn)權登記；結建式地下空間原則上同地表建筑一同辦理產(chǎn)權登記，特殊情況下也可單獨辦理產(chǎn)權登記。

（6）建立權利義務清晰的使用管理制度。①明確地下空間使用的責任主體主要為地下空間建筑物及其設施的建設者、所有者、使用者，明確在使用和運行維護中各方主體的權利義務。②確立分層利用原則，淺層、中層和深層地下空間應有不同的利用布局。③實行分類管理，根據(jù)各類空間的法律屬性、風險水平和社會效益，實施差異化的監(jiān)管。

（7）明確社會資本參加地下空間開發(fā)建設的激勵與保障制度。社會資本投資地下商業(yè)項目的，應探索盡量保障其商業(yè)利益得以實現(xiàn)的途徑。社會資本參與地下公共交通設施等公共項目建設的，可以通過政府與社會資本合作（PPP）方式，通過簽訂協(xié)議確定各主體權利義務，明確成本收益分配機制；并應當考慮容許社會資本在運營公共項目時獲得適當?shù)纳虡I(yè)利益，在土地出讓金、稅收等方面給予一定的減免；還應當建立適當?shù)纳鐣Y本退出機制。

文章來自《中國科學院院刊》2026年第2期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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