因對方當事人投訴，浙江墾丁律師事務所劉家輝律師被杭州市西湖區司法局開展調查，又被以另案民事訴訟尚未審結為由中止辦理。劉家輝律師認為，這種“受到投訴正在調查處理”的狀態已實際限制其轉所執業權，遂將杭州市西湖區司法局告上法庭。

6月4日，“法度law”了解到，該行政訴訟目前立案審查中。

此前，劉家輝律師為內蒙古80余名退休礦工代理千萬股權追討案，歷時近20年，歷經最高法4次裁定、最高檢介入監督終獲勝訴。此案因維權時間長、維權者眾多，涉及改制與股權爭議、多次審理、執行立案受阻等原因，受到澎湃新聞、新黃河等媒體廣泛而持續的關注。

也因為該代理，劉家輝屢次遭到對方當事人——內蒙古蒙南煤炭有限公司（下稱“蒙南公司”）的投訴。

據悉，劉家輝在北京執業時，海淀律協曾駁回蒙南公司的投訴。她到浙江執業后，投訴人又投訴至杭州市司法局，被轉至杭州市律協辦理。

彼時，劉家輝的當事人就代理方式、調整過程、收費安排等情況集體出具了《情況說明》，今年3月，杭州市律協對蒙南公司的投訴決定不予受理。

但3月23日，杭州市西湖區司法局作出《被投訴舉報告知書》，決定受理蒙南公司的投訴。

4月30日，杭州市西湖區司法局作出《投訴舉報中止通知書》，稱查明蒙南公司在調查期間，以浙江墾丁律師事務所為被告之一，向內蒙古準格爾旗人民法院提起訴訟，訴訟請求涉及在案證據的合同效力，準格爾旗人民法院已立案，暫未審結。

杭州市西湖區司法局稱，《浙江省司法行政機關辦理律師違法違規行為投訴舉報工作規則》第二十八條規定：投訴舉報需以法院或者其他部門處理結論作為處理依據的，辦理期限中止，自收到生效判決或者處理結論之日起繼續計算辦理期限。

因此，杭州市西湖區司法局決定中止辦理該案件。

劉家輝說，蒙南公司起訴劉家輝的當事人，以及浙江墾丁律師事務所，請求法院確認被告于2025年5月4日簽訂的《分配協議書》《協議書》無效。

但她認為，該訴訟與案涉投訴審查并無關系，“案涉投訴審查的是律師執業合規問題，尤其是2009年前后的代理行為、風險代理、收費及執業行為問題；另案民事訴訟則主要涉及蒙南公司要求確認2025年墾丁律師事務所與79人經公證簽署的民事債權轉讓協議無效。兩者并非必須以前者等待后者裁判結果為依據的關系。”

今年5月8日，劉家輝向杭州市西湖區人民政府提起行政復議。5月26日，杭州市西湖區人民政府認為西湖區司法局針對案涉投訴舉報事項作出的受理程序，系其為作出最終行政處理決定前的過程性行為，該行為并不直接對申請人創設行政法上的權利義務。

西湖區人民政府表示，劉家輝單獨就西湖區司法局作出的《被投訴舉報告知書》這一過程性行為提起行政復議，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第二條、第十一條規定的行政復議范圍。因此不予受理。

劉家輝說，投訴劉家輝的蒙南公司，于今年5月20日申請撤回舉報投訴，稱案涉舉報投訴的情況與事實不符、無違法事實，但杭州市西湖區司法局未予同意。

“司法局說要等（蒙南公司起訴律所案）結果出來再處理。我說那要是五年打不完，不是五年不處理？那我五年轉所也轉不了。”劉家輝說，由于自己被投訴、持續調查，給所在的執業機構也造成了很多麻煩，自己原本聯系好了新的律所調入，但杭州市西湖區司法局的中止調查行為使自己在被投訴期間無法辦理轉所執業，實質性侵害了自己的合法執業權利。

5月29日，劉家輝向杭州市西湖區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷西湖區司法局《被投訴舉報告知書》《投訴舉報中止通知書》，確認西湖區司法局受理并啟動調查的行政行為違法，維持其“受到投訴正在調查處理”狀態、限制其依法申請變更執業機構的行為違法，同時公開道歉、賠償損失等。

杭州律協不予受理投訴，西湖區司法局為何決定受理？

6月5日下午，“法度law”致電杭州市西湖區司法局，一名工作人員表示，蒙南公司的代理律師此前來做筆錄，反映了一些問題。“杭州市律師協會屬于行業協會，西湖區司法局屬于行政機關，從投訴處理而言，情況有疑點卻不受理，投訴人會認為不作為。行業協會無法替代司法行政機關。”

前述工作人員說，受理、中止投訴均按照法定程序。蒙南公司另案起訴的是一份比較關鍵的證據，所以當時中止了。5月底確實收到了蒙南公司撤回對劉家輝投訴的申請，他們認真進行了討論，但另案民事起訴尚未結案，不具備恢復調查的條件。若能恢復，不會拖延。

這名工作人員表示，被投訴調查時無法轉所是浙江省司法廳的規定。“我們就是依法依規辦理此事，并無侵害權益的目的和行為。”

西湖區司法局對劉家輝開展調查、又中止辦理，是否有法律依據？律師被投訴調查時，如何維護自身合法權益？

北京市中聞律師事務所鄧千秋律師向“法度law”表示，《律師執業管理辦法》中確實有“律師受到停止執業處罰期間或者受到投訴正在調查處理的，不得申請變更執業機構”的規定，該規定的立法初衷在于防止律師借轉所逃避執業責任、保障投訴調查順利開展，但在實踐中存在被過度適用或濫用的問題。上述辦法未明確對投訴事項進行調查處理的時限，但可以肯定的是，根據“合理行政”原則，調查時限不能過長，更不能一直持續、遲遲不予結案。

鄧千秋律師提到，浙江省司法廳制定的《浙江省司法行政機關辦理律師違法違規行為投訴舉報工作規則》對投訴舉報事項的辦理時限細化規定為“自受理之日起60日內”。該規則雖然效力位階上不屬于法律，但對制定機關自身和下屬機關具有約束力。該規則同時規定了中止調查處理的情形，即在“投訴舉報需以法院判決或者其他部門處理結論作為處理依據的”的前提下“辦理期限中止”。

“而劉家輝律師被投訴一案中，如另案民事訴訟是要確認劉家輝律師所在律所與有關當事人簽署的債權轉讓協議的效力問題，則無論其處理結果為何，都不影響司法機關針對劉家輝律師被投訴案件的處理。因此，西湖區司法局作出中止調查決定缺乏前提依據。”

鄧千秋律師表示，中止調查決定一般被認定為過程性行政行為。在行政法上，過程性行為確實不具有可訴性，原因在于過程性行為并不對行政相對人的權利義務造成影響。

但這個案件中，西湖區司法局在不具備前提依據的情況下作出中止調查決定，將調查狀態“凍結”于“正在調查處理”的中間狀態，導致劉家輝律師長期無法解除該狀態，從而無法變更執業機構，因此可以認為，中止調查決定對劉家輝律師的轉所權利造成了實質性影響。在這種情況下，如果仍然認定中止調查決定是過程性行為從而不具有可訴性，是難以成立的。

鄧千秋律師還表示，需要說明的是，如果西湖區司法局根據投訴人當初的投訴，發現劉家輝律師涉嫌存在行政違法行為，那么即使投訴人撤回投訴，確實不影響對劉家輝律師涉嫌行政違法行為的繼續處理。但劉家輝律師遇到的轉所障礙，恰恰不是西湖區司法局對其涉嫌違法行為的“繼續處理”，而是該局的“中止處理”。

“行政訴訟就是‘民告官’官司，當然很有難度。作為監管對象的律師狀告監管機關，肯定更有難度。尤其是即使能告贏，過后會不會遭遇報復，這種擔憂是難免會有的，畢竟在很多事情上，行政機關的自由裁量權都是非常大的。希望法院能依法、獨立辦案，對劉家輝律師狀告西湖區司法局一案進行秉公處理，為監管機構的行為劃好紅線，為包括律師在內的公民權利護好底線。”鄧千秋律師說。

北京市京師律師事務所許浩律師也向“法度law”表示，投訴人撤回投訴，無違法線索即應終止調查；行政機關僅在核查中發現涉嫌違法、損害公共利益線索時，才可不受撤訴約束繼續履職調查。劉家輝被投訴一案中，投訴人已書面撤回投訴并自認無違法事實；當事人也集體出具書面說明，認可其代理行為，在無新違法線索、不涉及公共利益的前提下，司法局應當依法及時終止投訴處理程序，保障律師的合法權益。

《浙江省司法行政機關辦理律師違法違規行為投訴舉報工作規則》（浙司〔2018〕139 號）（以下簡稱《投訴工作規則》）第二十八條規定，只有投訴核查必須以法院裁判作為定案核心依據時才能中止辦案期限，僅存在事實關聯不滿足中止要件。

許浩律師表示，案涉投訴核查2009-2012年劉家輝在北京執業期間的風險代理行為，而蒙南另案民事訴訟是2025年債權轉讓協議效力糾紛，兩件案件簽約主體、時間、法律關系相互獨立，前案核查不需要以后案判決作為依據，司法局僅憑“存在關聯”作出中止通知，明顯屬于法律適用錯誤。

許浩律師亦提到，《律師執業管理辦法》第二十一條明文規定，律師處于投訴正在調查處理期間，不得變更執業機構。該條款立法初衷是保障短期調查順利開展，并非讓行政機關借助中止制度無限期凍結律師擇業權。

中止制度僅暫停辦案期限，不等于永久擱置案件。《投訴工作規則》限定普通投訴法定辦案周期60日，最長延期30日，中止是辦案期限暫停計算，不能轉化為無限期封存調查狀態。若民事案件因管轄權、鑒定、上訴等客觀原因常年無法審結，行政機關又錯誤適用中止條款，會客觀上造成律師數年被鎖死轉所資格、錯失在新律所執業機會，明顯違背《律師法》保障律師依法執業、自由擇業的立法原則。

“當前法律服務行業普遍存在敗訴方利用投訴制度拖延訴訟執行、惡意鎖死對方律師轉所的情形，投訴成本低、中止門檻被隨意放寬，成為打擊勝訴代理律師的常用手段，劉家輝律師的案例具有典型性、代表性。”許浩律師認為。

此外，許浩律師提到，過程性行為指行政機關作出最終處罰、結案決定前的內部準備、階段性辦理行為，原則上不對當事人權利產生終局影響，不在復議、行政訴訟受案范圍；但本案受理、中止、持續掛賬調查已經外化產生實體限制，依法具備可訴性。

律師起訴司法局，可能面臨哪些現實困境？

許浩律師分析認為，這類行政訴訟在司法實踐中存在四大落地難點。

一是立案門檻障礙：以“過程性行為” 為抗辯理由常態化。行政機關庭審中普遍沿用復議抗辯理由，主張受理、中止、調查是投訴查處中間環節，屬于內部過程行為、不屬于行政訴訟受案范圍，有的法院裁判時容易采納行政機關觀點，存在裁定駁回起訴風險。

二是行政自由裁量空間大，法律細則不完善。全國暫無統一的《律師投訴管理辦法》，各地司法局對“兜底受理、撤訴結案、中止適用、重復投訴”裁量標準不一；行政機關常以“履行行業監管職責、審慎核查投訴線索”作為繼續調查的正當理由，法院對行政監管自由裁量的司法審查力度偏弱。

三是舉證責任分配帶來取證難題。劉家輝已固定聊天記錄、撤訴文書、當事人說明、差旅票據等外部證據，但行政機關內部審批文件、立案會商記錄、內部辦案意見由司法局單方留存，律師難以調取內部流程證據，需要法院依職權調取，導致被惡意投訴律師舉證難。

四是同類生效判例稀缺，缺少裁判指引。國內律師因惡意投訴被無限調查后起訴司法局的勝訴判例較少，缺少指導性案例支撐裁判思路，法院審理時缺少統一參考標準。

許浩律師認為，若本案敗訴，會形成司法判例導向：敗訴當事人僅憑主觀不滿就能隨意投訴對方代理律師，無初步證據也可觸發行政調查，投訴人撤訴不必然結案。今后大量案件敗訴方會常態化使用“追殺式投訴”牽制勝訴代理律師，通過投訴拖延執行、要挾和解，合規律師要耗費大量時間應付無端調查、面臨轉所受阻、收入受損。

此外，司法行政投訴監管裁量邊界模糊，監管權責約束弱化。“本案核心爭議是重復受理、管轄錯誤、中止法律適用錯誤、撤訴拒不結案四項行政行為。一旦敗訴，意味著司法審查對司法局投訴處理自由裁量采取寬泛包容態度，各地司法行政機關在受理律師投訴時，容易隨意適用‘兜底核查’‘關聯即中止’規則，突破現有省級投訴辦案細則，律師面對不規范調查缺少司法糾錯渠道。”

律師執業救濟渠道收窄，權利保障空間下降。《律師執業管理辦法》規定調查期間禁止轉所，本是臨時性管控條款。本案敗訴會固化：行政機關可通過無限期中止，變相長期限制律師變更執業機構。律師遭遇不當行政調查時，復議被以過程行為駁回、行政訴訟難以勝訴，個人執業受損缺少有效司法救濟，降低律師職業安全感。