封面新聞記者 馬嘉豪

2021年，河南商人張成（化名）響應(yīng)河南省政府號召，在淮濱縣谷堆鄉(xiāng)朱灣村投資建設(shè)加油站。項目歷經(jīng)縣商務(wù)局公示、信陽市商務(wù)局批準，并獲得了鄉(xiāng)政府、國土所、規(guī)劃部門等多方出具的“建設(shè)用地”證明。

但加油站剛建成，淮濱縣自然資源局一紙?zhí)幜P決定書送達：非法占地，責(zé)令限期拆除。

同一塊地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門說是“建設(shè)用地”，但縣自然資源局認定為“耕地”。張成對職能部門各執(zhí)一詞的說法很無奈，自己為建加油站投資了600萬元，如今已荒廢兩年，“迫切需要一個準確的定性。”

加油站已修建完畢，但已經(jīng)處于荒廢狀態(tài)兩年

省級文件鋪路，多部門蓋章認證

2016年，河南省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村及偏遠地區(qū)加油站建設(shè)確保成品油市場供應(yīng)的實施意見》。

文件明確，全省尚有246個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有正規(guī)加油站，要求“在不占用基本農(nóng)田的前提下，必要時可征用部分一般耕地”，并“支持依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地通過聯(lián)營聯(lián)建等方式建設(shè)加油站”。

2020年，淮濱縣商務(wù)局依據(jù)上述文件，向信陽市商務(wù)局請示“農(nóng)村及偏遠地區(qū)2家以上加油點合并升級改造建設(shè)規(guī)劃”，涉及16座加油站，張成的項目名列其中。

淮濱縣商務(wù)局向信陽市商務(wù)局申請農(nóng)村及偏遠地區(qū)加油站建設(shè)規(guī)劃16座名單

2022年，信陽市商務(wù)局正式發(fā)文確認該加油站建設(shè)規(guī)劃，要求企業(yè)持通知辦理規(guī)劃、建設(shè)、土地等手續(xù)。

在項目籌備階段，張成拿到了厚厚一沓審批文件：2021年12月與朱灣村村委會簽訂20年土地租賃協(xié)議，租金50萬元；村委會出具證明，確認土地性質(zhì)“屬于建設(shè)用地”。

同時，谷堆鄉(xiāng)國土資源所出具意見書，稱土地“屬于集體建設(shè)用地，符合淮濱縣谷堆鄉(xiāng)土地規(guī)劃要求，同意建設(shè)”；谷堆鄉(xiāng)規(guī)劃部門也出具意見書，確認土地“屬于集體建設(shè)用地，符合淮濱縣谷堆鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求，同意建設(shè)”。

谷堆鄉(xiāng)各部門意見書

“如果前期（知道）是耕地，我們根本不會租這塊地。”張成說，“鄉(xiāng)國土所就是縣自然資源局的下屬機構(gòu)，他們出的證明，我們當(dāng)然信。”

建成即遭查處：一紙“地類鑒定”推翻所有證明

2024年，張成的加油站竣工。但是還沒有開始營業(yè)，淮濱縣自然資源局的處罰決定書就來了。

2025年4月22日，淮濱縣自然資源局作出《地類鑒定》，認定加油站占地7.89畝，“全部為水田”。鑒定依據(jù)是2018年的“土地利用現(xiàn)狀圖”——那時候張成還沒租這塊地，更沒動一鍬土。

張成申請政府信息公開，拿到了2024年的土地利用現(xiàn)狀圖。圖上顯示，他的加油站地塊標注為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，顏色與周邊耕地明顯不同。

谷堆鄉(xiāng)2024年土地利用現(xiàn)狀圖，畫圈地方為加油站，土地類型顯示為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地

對此，淮濱縣自然資源局副局長趙坤俊在接受封面新聞采訪時表示：那塊地在2018年“還是耕地”“沒有走相應(yīng)的報批手續(xù)”。

至于2024年圖上標注的變化，趙坤俊表示，是“衛(wèi)星拍了以后，根據(jù)現(xiàn)狀變更”，但由于沒有相應(yīng)的合法手續(xù)，所以，縣自然資源局“按照以前的地類來認定”土地屬性。

這也就是說：衛(wèi)星看到上面建了房子，在圖上改了顏色，但從法律層面，加油站占用的土地還是耕地。

兩級法院：未辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)即屬非法占地

對于縣自然資源局的行政處罰，張成進行了行政復(fù)議，但被駁回。隨后，張成便把官司打到了淮濱縣人民法院。

縣法院認為，案涉土地經(jīng)自然資源局出具地類證明為“農(nóng)用地（水田）”，原告“未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)直接進行加油站建設(shè)，屬于非法占地行為”。

淮濱縣自然資源局認定該土地為農(nóng)用地（水田）

法院同時認定，原告提交的規(guī)劃意見書、商務(wù)局文件等，“不具備替代農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的法律效力。”

張成又上訴至信陽市中級人民法院。二審法院維持了原判，認定淮濱縣自然資源局作出的行政處罰決定，包括責(zé)令張成十五日內(nèi)退還非法占用的土地；限期十五日內(nèi)拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施并恢復(fù)土地原狀，適用法律正確、處罰適當(dāng)。

律師：法院判決無誤 可以主張賠償

在張成看來，自己建加油站前，按照規(guī)定走完了村、鄉(xiāng)、縣商務(wù)局、市商務(wù)局所有前置審批程序——村委會出具“建設(shè)用地”證明，鄉(xiāng)國土所認定“屬于集體建設(shè)用地，同意建設(shè)”，鄉(xiāng)規(guī)劃部門確認“符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求”。

2021年，加油站開始施工建設(shè)

于是，投資人拿著商務(wù)部門的合規(guī)審批，以及淮濱縣自然資源局下屬機構(gòu)出具的土地性質(zhì)證明去投資，回頭卻被縣自然資源局告知“代表不了什么”。

張成認為，目前的核心矛盾在于：鄉(xiāng)國土所是縣自然資源局的下屬派出機構(gòu)。按理在審批階段，應(yīng)用的是與縣自然資源局同一的標準。為何鄉(xiāng)國土所蓋章說“建設(shè)用地”，縣自然資源局要推翻，并說“鄉(xiāng)鎮(zhèn)證明不算數(shù)”？

對此，淮濱縣自然資源局副局長趙坤俊回應(yīng)稱：“村一級包括鄉(xiāng)一級的證明肯定是代表不了什么的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須得走審批程序，至少省級部門或者市級部門批了以后才能算建設(shè)用地。”

淮濱縣自然資源局農(nóng)監(jiān)隊隊長丁樂進一步表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級“不具有認定土地性質(zhì)的單位資格”。

記者進一步追問，是不是意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作人員在沒有查清土地性質(zhì)的情況下就出了證明？趙坤俊回答：“對。”

張成則表示，既然縣自然資源局說鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒資格認定土地性質(zhì)。那當(dāng)初又為什么要自己去鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所辦手續(xù)？

“我們老百姓哪知道哪個文件有效，哪個文件無效？”張成說，“村委會蓋章了，鄉(xiāng)國土所也蓋章了，規(guī)劃部門也蓋章了，我們以為這就是合法的。”

對于張成的遭遇，陜西恒達律師事務(wù)所高級合伙人、知名公益律師趙良善律師給出了法律解讀：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會無權(quán)認定土地性質(zhì)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地須經(jīng)法定審批，企業(yè)未辦此手續(xù)，用地行為違法，兩級法院判決無誤。

“但鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門違規(guī)出證存在明顯過錯，企業(yè)可依據(jù)信賴利益保護主張補償；自身未盡核查義務(wù)亦有過錯，損失需雙方分攤。”趙良善認為，企業(yè)可起訴違規(guī)部門索賠直接建設(shè)投入，并向紀委監(jiān)委舉報相關(guān)人員，失職者或面臨政務(wù)處分乃至刑事責(zé)任。

目前，張成的加油站已荒廢兩年多，既無法營業(yè)，也未被拆除。投資六百萬元、背負數(shù)百萬元貸款的項目，如今仍唱著“空城計”。

“這就像一個農(nóng)民，拿著村里和鄉(xiāng)里開的證明去種地，種完了，又有職能部門卻說這塊地不是你的。那這塊地該怎么用，到底由誰說了算？”張成說。

6月24日，封面新聞記者致電淮濱縣政府辦公室，工作人員表示暫時不清楚具體情況，會向相關(guān)部門進行了解。

（圖片由受訪者提供）