“跟著鄉(xiāng)政府建加油站，600萬打水漂！”河南信陽，商人響應(yīng)省政府加快農(nóng)村加油站建設(shè)號召，2021年經(jīng)縣商務(wù)局公示、市商務(wù)局批準(zhǔn)，持村委會“建設(shè)用地”證明、國土所及規(guī)劃部門“同意建設(shè)”意見書投資600萬建成加油站，2024年竣工即遭自然資源局處罰：未辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，占用7.89畝水田，責(zé)令限期拆除，商人不服起訴，兩級法院維持處罰。這到底是怎么回事？

（案例來源：封面新聞、新京報等，人物為化名）

2016年，河南省政府辦公廳印發(fā)文件，要求加快農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)加油站建設(shè)，必要時可征用部分一般耕地，支持使用農(nóng)村集體建設(shè)用地聯(lián)營聯(lián)建。

2020年，淮濱縣商務(wù)局依此向信陽市商務(wù)局請示，將16座農(nóng)村加油站納入建設(shè)規(guī)劃，張成的項目位列其中。

2022年，信陽市商務(wù)局正式發(fā)文確認(rèn)該規(guī)劃，要求企業(yè)持通知辦理規(guī)劃、建設(shè)、土地等手續(xù)——從商務(wù)渠道看，該項目系政府鼓勵、納入規(guī)劃的合規(guī)項目。

2021年12月，張成與村委會簽訂20年土地租賃合同，租金50萬元，村委會出具證明，確認(rèn)地塊屬于建設(shè)用地。

隨后，鄉(xiāng)國土資源所出具意見書：該地塊屬于集體建設(shè)用地，符合鄉(xiāng)土地規(guī)劃要求，同意建設(shè)。鄉(xiāng)規(guī)劃部門也出具意見書：屬于集體建設(shè)用地，符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求，同意建設(shè)。

拿到商務(wù)部門規(guī)劃批復(fù)及鄉(xiāng)級土地、規(guī)劃“雙同意”后，張成啟動加油站建設(shè)，投入約600萬元，含土地租金50萬元、工程款及設(shè)備采購款。期間無任何職能部門提示該地塊可能涉及耕地或需補(bǔ)辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。

2024年加油站主體竣工、尚未營業(yè)，淮濱縣自然資源局立案調(diào)查。

2025年4月22日，縣自然資源局作出《地類鑒定》，認(rèn)定案涉7.89畝土地全部為水田，依據(jù)是2018年土地利用現(xiàn)狀圖。

鑒定認(rèn)為：雖然2024年衛(wèi)星影像顯示地塊建有加油站、圖上按現(xiàn)狀變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，但因未取得合法農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，仍按以前地類認(rèn)定法律屬性。

隨后縣局作出處罰決定：責(zé)令退還土地、限期拆除建筑物恢復(fù)原狀并處罰款。張成申請行政復(fù)議，被維持。

一審法院認(rèn)為：案涉土地經(jīng)鑒定為農(nóng)用地，原告未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)即建設(shè)，違反土地管理法第44條、第77條，屬非法占地；判決駁回訴求。

張成不服上訴，二審法院審理后認(rèn)為：農(nóng)轉(zhuǎn)用須經(jīng)法定審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)批準(zhǔn)，用地行為違法，縣局處罰適用法律正確。2026年，信陽中院判決駁回上訴、維持原判。

處罰生效后加油站未立即強(qiáng)拆，但已荒廢兩年多。張成難以接受邏輯矛盾——鄉(xiāng)國土所是縣局派出機(jī)構(gòu)，蓋了章說建設(shè)用地、同意建設(shè)，我們投了600萬。現(xiàn)在縣局說鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒資格認(rèn)定土地性質(zhì)，那當(dāng)初為什么讓我們?nèi)ムl(xiāng)國土所辦手續(xù)？

當(dāng)?shù)匾幻本珠L回應(yīng)媒體：村、鄉(xiāng)出具的證明“肯定代表不了什么”，農(nóng)轉(zhuǎn)用至少須省級或市級政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在未查清土地性質(zhì)情況下出證，“確實存在不規(guī)范”。

縣局農(nóng)監(jiān)隊隊長補(bǔ)充：鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級“不具有認(rèn)定土地性質(zhì)的單位資格”。

截至今日，加油站仍矗立田間，既無法開業(yè)也未被拆除，張成背負(fù)數(shù)百萬貸款，等待進(jìn)一步協(xié)調(diào)或賠償救濟(jì)。

從法律角度，本案有三個核心結(jié)論：

第一，未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批即在耕地上建加油站，依法構(gòu)成非法占地，兩級法院判決于法有據(jù)。

土地管理法第44條規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地須經(jīng)國務(wù)院或省級、設(shè)區(qū)的市級政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及基層國土所均無權(quán)批準(zhǔn)或替代該審批。

案涉土地2018年現(xiàn)狀圖為水田，未獲法定農(nóng)轉(zhuǎn)用批文即建設(shè)永久性加油站設(shè)施，符合第77條非法占用土地情形，自然資源部門有權(quán)責(zé)令拆除并處罰款。

法院維持處罰決定，法律適用正確。

第二，基層部門違規(guī)出證誤導(dǎo)投資人形成信賴?yán)妫瑧?yīng)按過錯比例承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

最高人民法院相關(guān)判例明確：行政機(jī)關(guān)明知手續(xù)不全卻以出具證明等方式引導(dǎo)相對方先行建設(shè)，相對人對政府行為產(chǎn)生正當(dāng)信賴的，該信賴?yán)媸芊杀Ｗo(hù)。

本案中，鄉(xiāng)國土所作為縣局派出機(jī)構(gòu)出具“屬于集體建設(shè)用地、同意建設(shè)”意見，普通商人合理相信其代表縣級主管部門的專業(yè)判斷；加之商務(wù)部門已將項目列入省市規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化投資人信賴。

鄉(xiāng)級部門未核查地籍檔案即出具與事實不符的證明，屬行政不作為與違法作為并存。

張成雖對600萬巨額投資應(yīng)盡更高注意義務(wù)，存在一定過錯需自擔(dān)部分損失，但可依國家賠償法及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對縣政府或鄉(xiāng)政府提起行政賠償訴訟，由法院根據(jù)雙方過錯比例確定賠償數(shù)額。

第三，“先讓基層蓋章引你投，再拿法條說你非法”嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，相關(guān)人員失職應(yīng)被追責(zé)。

根據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》，行政機(jī)關(guān)工作人員不負(fù)責(zé)任或違法行使職權(quán)造成重大損失的，可給予記過、降級、撤職乃至開除處分；情節(jié)嚴(yán)重涉嫌玩忽職守罪的移送司法機(jī)關(guān)。

縣自然資源局已承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出證“不規(guī)范”“未查清土地性質(zhì)”，紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)對涉事出證人員及審核把關(guān)責(zé)任人立案調(diào)查。

對投資人而言，除行政賠償訴訟外，也可書面請求縣政府協(xié)調(diào)——若地塊符合現(xiàn)行村莊規(guī)劃且非永久基本農(nóng)田，可探討重新選址或補(bǔ)報農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的可行性。

對此，你怎么看？