澳門金光大道的會(huì)議中心入口，21 面成員經(jīng)濟(jì)體旗幟依次排開。6 月 24 日第十三屆 APEC 旅游部長會(huì)議開幕當(dāng)天，會(huì)場內(nèi)代表握手寒暄、交換議程手冊，唯獨(dú)美國代表團(tuán)的席位始終空著。

美方在會(huì)議開幕當(dāng)日突然宣布不派高級官員出席，還將缺席原因直接指向中方簽證安排。一場本該聚焦亞太旅游復(fù)蘇的務(wù)實(shí)會(huì)議，就此被添上了外交博弈的注腳，而這場缺席的實(shí)際影響，遠(yuǎn)比美方預(yù)想的更輕。

開幕現(xiàn)場的空置席位

這是澳門繼 2014 年后第二次承辦 APEC 框架下的部長級會(huì)議，會(huì)期從 6 月 24 日持續(xù)到 28 日，作為今年 APEC 中國年的重要配套活動(dòng)，核心議題圍繞后疫情時(shí)代亞太旅游復(fù)蘇、航線互通便利、跨境旅游市場合作等務(wù)實(shí)內(nèi)容展開。

會(huì)場入口的參會(huì)標(biāo)識(shí)牌上，21 個(gè)成員經(jīng)濟(jì)體的名稱完整排列，開幕現(xiàn)場的合影環(huán)節(jié)，20 支代表團(tuán)的代表依次站位，流程沒有因?yàn)槿鳖~做任何調(diào)整。

原本應(yīng)全部到齊的 21 個(gè)成員經(jīng)濟(jì)體，最終只有美國未派出高級別官方代表團(tuán)。美方的缺席消息是在會(huì)議開幕當(dāng)天由美國國務(wù)院對外發(fā)布的，消息傳出時(shí)，會(huì)場的簽到與開幕流程已經(jīng)按計(jì)劃啟動(dòng)，主辦方?jīng)]有臨時(shí)調(diào)整會(huì)場布置，也沒有更改開幕流程。

其余 20 個(gè)經(jīng)濟(jì)體的代表照常完成了開幕環(huán)節(jié)的全部議程。現(xiàn)場參會(huì)的第三方機(jī)構(gòu)人員透露，開幕式上沒有任何人提及美方缺席的話題，所有發(fā)言都圍繞旅游合作本身展開。

經(jīng)不起推敲的缺席理由

美方在官方聲明中稱，缺席原因是中方對美國駐港澳總領(lǐng)館官員前往澳門設(shè)置了 “任意且有針對性” 的簽證要求，妨礙了美方提供領(lǐng)事服務(wù)，因此出于原則考慮不派高級官員參會(huì)。這套說辭對外營造出受限制的委屈姿態(tài)，卻經(jīng)不起基本的事實(shí)推敲。

首先，美國在澳門并未設(shè)立獨(dú)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)事事務(wù)一直由美國駐港澳總領(lǐng)館代管，所有國家的外交人員赴澳門執(zhí)行公務(wù)，都需要單獨(dú)申請對應(yīng)簽證，這是澳門出入境管理的統(tǒng)一規(guī)則，并非針對美國單獨(dú)設(shè)置。

作為中國的特別行政區(qū)，澳門擁有獨(dú)立的出入境管控體系，對外事人員的公務(wù)入境執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)審批流程，符合國際通行的主權(quán)管理慣例。

更深層的背景是，美方口中的 “簽證限制”，本質(zhì)是中方的對等反制措施。此前美方單方面以涉港問題為借口制裁中方人員，中方隨即取消了美國持外交護(hù)照人員臨時(shí)訪問港澳的免簽待遇。

也就是說，這套美方抱怨的手續(xù)，最初的起因是美方自己的單邊制裁動(dòng)作，規(guī)則調(diào)整的主動(dòng)權(quán)原本就在美方手中。

更耐人尋味的是美方的雙重標(biāo)準(zhǔn)。今年以來，廣州、上海、蘇州先后舉辦了多場 APEC 框架下的高官會(huì)、貿(mào)易部長會(huì)，美方均派出了相應(yīng)級別的官員參會(huì)，唯獨(dú)針對澳門舉辦的旅游部長會(huì)議選擇缺席。

這種 “選擇性缺席” 的操作，更像是精準(zhǔn)挑選場次進(jìn)行政治表態(tài)，而非真的受限于簽證規(guī)則。與此同時(shí)，美方長期將澳門列為三級旅行警告地區(qū)，建議本國公民重新考慮前往，一邊聲稱要保障在澳美國公民的領(lǐng)事服務(wù)，一邊又主動(dòng)勸本國公民不要前往，前后邏輯難以自洽。

未受干擾的多邊合作進(jìn)程

美方的高調(diào)缺席，并沒有打亂會(huì)議的既定節(jié)奏。從開幕到后續(xù)的分議題研討，所有議程都按照籌備方案穩(wěn)步推進(jìn)，主辦方?jīng)]有為美方預(yù)留單獨(dú)的發(fā)言環(huán)節(jié)，也沒有延后任何共識(shí)磋商的進(jìn)度。

20 個(gè)參會(huì)經(jīng)濟(jì)體圍繞旅游數(shù)字化轉(zhuǎn)型、可持續(xù)旅游發(fā)展、航空運(yùn)力恢復(fù)、客源市場互換等具體議題展開磋商，聯(lián)合國世界旅游組織、亞太旅游協(xié)會(huì)等國際機(jī)構(gòu)代表全程參與，各項(xiàng)合作共識(shí)的整理與成果文件的擬定都在正常推進(jìn)。

缺席的成員沒有成為會(huì)議的討論焦點(diǎn)，務(wù)實(shí)合作始終是會(huì)場的核心主線。不少參會(huì)代表在接受采訪時(shí)表示，旅游復(fù)蘇是區(qū)域內(nèi)的共同需求，大家更關(guān)心能落地的合作項(xiàng)目，不會(huì)因?yàn)槟骋环降娜毕淖兗榷繕?biāo)。

民間層面的往來也未受波及。普通美國公民赴澳門旅游依然享受免簽停留 30 天的政策，入境通道與旅游配套服務(wù)沒有任何調(diào)整。

澳門本地的文旅企業(yè)照常對接各參會(huì)代表團(tuán)的合作意向，洽談聯(lián)合旅游產(chǎn)品開發(fā)、跨境客源輸送等項(xiàng)目，會(huì)場外的產(chǎn)業(yè)合作氛圍并沒有因?yàn)槊婪降娜毕禍亍?/p>

缺席背后的利益得失

從實(shí)際利益的角度看，這場缺席更像是一場 “姿態(tài)大于收益” 的選擇。APEC 旅游部長會(huì)議是亞太區(qū)域旅游領(lǐng)域最高級別的多邊磋商平臺(tái)，成員方可以通過會(huì)議直接對接區(qū)域內(nèi)主要客源市場，推動(dòng)航線恢復(fù)、簽證便利化等直接利好旅游產(chǎn)業(yè)的政策。

也能在區(qū)域旅游規(guī)則制定中表達(dá)自身訴求。美方主動(dòng)放棄參會(huì)，相當(dāng)于主動(dòng)放棄了在這個(gè)平臺(tái)上推介本國旅游資源、爭取市場準(zhǔn)入便利的機(jī)會(huì)。

對于亟待恢復(fù)國際游客流量的美國旅游產(chǎn)業(yè)而言，這意味著少了一個(gè)直接對接亞太市場的官方渠道。多邊場合的話語權(quán)從來不是靠缺席爭取來的，參與才有表達(dá)訴求的資格。

失去了現(xiàn)場磋商的席位，美方的相關(guān)產(chǎn)業(yè)訴求自然無法納入本次會(huì)議的共識(shí)成果，最終受損的還是本國的行業(yè)利益。

而從外交層面看，這種將雙邊分歧帶入多邊專業(yè)會(huì)議的做法，也在一定程度上消耗了多邊機(jī)制的專業(yè)性。

旅游合作本是脫離地緣博弈的務(wù)實(shí)領(lǐng)域，將簽證爭議與會(huì)議參會(huì)綁定，本質(zhì)是把多邊平臺(tái)當(dāng)成了雙邊博弈的延伸，這種操作也會(huì)讓其他成員對多邊會(huì)議的中立性產(chǎn)生顧慮。

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