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浙江省寧波市奉化熱電廠經(jīng)過(guò)更新改造，成為奉化城市文化中心。

胡學(xué)軍攝 （人民視覺(jué)）

市民在上海市浦東新區(qū)EKA·天物內(nèi)的書(shū)店購(gòu)物，這是由原上海航海儀器總廠改造而來(lái)的城市更新空間。

王初攝（人民視覺(jué)）

這些年，城市里多了一些“空房子”——有的老廠房停產(chǎn)，車(chē)間落滿灰；有的寫(xiě)字樓未全部出租，閑置率高；有的公房空著，沒(méi)人使用。

“房子空著”的另一端卻是現(xiàn)實(shí)需求：城市要做大保障房供給，創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)需要辦公場(chǎng)所，社區(qū)要找場(chǎng)地建養(yǎng)老托育機(jī)構(gòu)……“閑著的房子”和“缺空間的人”，供需沒(méi)有對(duì)齊。

《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）提出，全面摸清城市存量資產(chǎn)資源底數(shù)，推動(dòng)已供未開(kāi)發(fā)土地和在建項(xiàng)目分類(lèi)處置，盤(pán)活閑置低效的老舊廠房、商業(yè)辦公用房、商品住房、公房等?！笆逦濉睍r(shí)期，這項(xiàng)工作將如何展開(kāi)？沉寂多年的存量房，怎么喚醒？

居民需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化，催生城市存量資產(chǎn)資源

一座城市的成長(zhǎng)伴隨著新舊更替。由于城市擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)變遷，一些“存量房”便誕生了。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，直觀看，存量房包括已建成但未售出的房源，此外，還有一些閑置低效資源。

先說(shuō)閑置的商品住房，就是在城市中特定區(qū)域內(nèi)滯銷(xiāo)的房源，暫時(shí)“有樓無(wú)市”，有必要想辦法利用起來(lái)。

閑置的老廠房，是在城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、搬遷過(guò)程中的“歷史遺留”，通常占據(jù)城市的核心地段，改造利用潛能較大。

空置的寫(xiě)字樓、商業(yè)辦公用房占比也不少。以前，這些商業(yè)用房的租戶大多是貿(mào)易、線下服務(wù)、傳統(tǒng)科技公司等，現(xiàn)在這些行業(yè)部分轉(zhuǎn)型，新興行業(yè)如人工智能、跨境電商等對(duì)辦公空間要求靈活，就導(dǎo)致一些寫(xiě)字樓空置。

閑置的公房，多為機(jī)關(guān)事業(yè)單位低效使用的房產(chǎn)，屬于公有財(cái)產(chǎn)，閑置了就是“流失”，如果能盤(pán)活，則為增效。

“過(guò)去，在高速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，各行各業(yè)、居民對(duì)房子的需求較大，‘劃地?cái)U(kuò)張’是城市發(fā)展的主要思路?！睆V東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說(shuō)。不過(guò)，由于房子的戶型、配套、建筑材料等更新迭代較快，如今，各類(lèi)房源老舊程度高、市政和公共服務(wù)缺失、老化等問(wèn)題便凸顯了。

“從居民住房角度看，居民對(duì)居住體驗(yàn)、配套服務(wù)要求更高，同時(shí)對(duì)‘一老一小’等服務(wù)設(shè)施的需求增加了，過(guò)去的房子卻沒(méi)有相關(guān)服務(wù)配套?！崩钣罴握f(shuō)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，根據(jù)我國(guó)的土地使用權(quán)出讓最高年限，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地等為40年，工業(yè)用地為50年，居住用地時(shí)間最長(zhǎng)，為70年?！暗F(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)周期縮短了。伴隨新興技術(shù)發(fā)展，一些產(chǎn)業(yè)可能僅10年、20年就會(huì)迭代升級(jí)、部分淘汰，一些土地需要變更用途。所以，城市更新就需要調(diào)整存量空間的規(guī)劃和用途，適配新的產(chǎn)業(yè)空間和配套需求?！?/p>

《規(guī)劃》明確，激活城市存量資源潛力。首先需要全面摸清城市存量資產(chǎn)資源底數(shù)。這樣做的目的，就是先搞清城市有多少存量房、哪些存量房可以盤(pán)活使用。

“我們將按照這次專(zhuān)項(xiàng)《規(guī)劃》提出的‘全面摸清城市存量資產(chǎn)資源底數(shù)’要求，通過(guò)建立上下貫通的自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’，來(lái)強(qiáng)化存量資源的摸排，弄清底數(shù)，在‘一張圖’上對(duì)存量資源進(jìn)行全生命周期的管理，打通部門(mén)數(shù)據(jù)共享，切實(shí)把資產(chǎn)管起來(lái)，讓我們的資源用起來(lái)，使城市活起來(lái)，全力支持城市更新行動(dòng)?！弊匀毁Y源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞說(shuō)。

打破單一的用地性質(zhì)限制，降低土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)渡期成本

摸清資源底數(shù)、盤(pán)活現(xiàn)有存量，看起來(lái)是在“盤(pán)房子”，實(shí)際更是“改制度”。

當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。城市更新能改善民生、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，但在實(shí)踐中，卻長(zhǎng)期面臨落地難的困境。“快速城鎮(zhèn)化時(shí)期形成的土地管理政策體系與存量時(shí)代復(fù)雜多元的更新需求不相匹配是重要原因之一。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任秦虹說(shuō)。

比如，老舊廠房多為工業(yè)用地，如果想轉(zhuǎn)型為商業(yè)用途等，按以往要求，會(huì)涉及復(fù)雜的用地性質(zhì)變更和審批流程。另外，改造成本也較高。部分建筑結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重，消防、采光等都得改，是筆不小的投入。

立足“十五五”，這五年的城市更新工作如何破解這些歷史難題、激活存量資產(chǎn)資源？

首先，需要打破原先嚴(yán)格的土地單一用途區(qū)分。

“傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式下，工業(yè)、商業(yè)、居住等用地類(lèi)型界限分明?！鼻睾缯J(rèn)為，這導(dǎo)致老舊廠房、閑置商辦、低效樓宇等存量空間在推進(jìn)功能更新時(shí)，首先就面臨“用途不符”的剛性約束。

《規(guī)劃》提出，制定土地混合開(kāi)發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單并明確規(guī)劃管控要求，建立健全國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，推行多部門(mén)并聯(lián)審批和聯(lián)合監(jiān)管，推動(dòng)土地用途和建筑功能依法合理轉(zhuǎn)換。這意味著，經(jīng)營(yíng)主體可以更便利地根據(jù)市場(chǎng)需求匹配空間資源，相關(guān)審批流程也會(huì)簡(jiǎn)化。

“我們會(huì)指導(dǎo)地方做好城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的銜接，依法依規(guī)對(duì)更新單元的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化?！敝x海霞說(shuō)，針對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯、口袋公園、社區(qū)托育這類(lèi)微更新的民生項(xiàng)目，可以簡(jiǎn)化或者豁免部分的規(guī)劃許可審批。老廠房老街區(qū)，也可以按照正面清單的要求兼容科創(chuàng)、便民商業(yè)等多元化的業(yè)態(tài)，從而打破單一的用地性質(zhì)限制。

另外，土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)渡期的成本將有所降低。

過(guò)去，很多存量項(xiàng)目想做改造更新，不但“不敢轉(zhuǎn)性”，還“承擔(dān)不起”。此次《規(guī)劃》做了幾方面優(yōu)化：“利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過(guò)渡期政策，過(guò)渡期原則上不超過(guò)5年”“過(guò)渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，可采取租賃或協(xié)議出讓方式”。

秦虹分析，《規(guī)劃》將過(guò)去存量空間改造“5年內(nèi)按原用途和權(quán)利類(lèi)型使用土地”的過(guò)渡政策，改為“原則上不超過(guò)5年”，且適用范圍由原先限定的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，擴(kuò)展至“國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)”，能讓轉(zhuǎn)型項(xiàng)目更具彈性、更多項(xiàng)目能享受到政策紅利。此外，過(guò)渡期滿后轉(zhuǎn)“租賃”“協(xié)議出讓”，通?？蛇x擇“按年繳納資金”，這把經(jīng)營(yíng)主體一次性的資本性支出，轉(zhuǎn)為了可分?jǐn)偟拈L(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)成本，讓項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更加“可持續(xù)”。

明確存量資源盤(pán)活后用途，避免千篇一律的改造樣式

在明確存量資源、疏通土地用途轉(zhuǎn)性的基礎(chǔ)上，城市里的存量資產(chǎn)資源，可以怎么用？《規(guī)劃》提出了不同思路。

老舊街區(qū)廠區(qū)，可以改造提升?！兑?guī)劃》明確，推動(dòng)老舊廠區(qū)功能轉(zhuǎn)換，完善廠區(qū)及周邊配套設(shè)施，優(yōu)化景觀環(huán)境，加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，盤(pán)活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，植入新業(yè)態(tài)新功能?！斑@些閑置低效廠房、老舊街區(qū)具備較高的資產(chǎn)價(jià)值。通過(guò)更新，把它們從‘低效資產(chǎn)’轉(zhuǎn)化為‘可運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)’，可形成持續(xù)的租金、消費(fèi)、就業(yè)和公共服務(wù)效益?！鼻迦A同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)惲爽說(shuō)。

存量商品住房，可轉(zhuǎn)向保障性質(zhì)?！兑?guī)劃》提出，激活城市存量資源潛力。優(yōu)化保障性住房供給，強(qiáng)化城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭住房保障，更好滿足住房困難且收入不高的工薪群體基本住房需求，逐步解決新市民、青年等群體的階段性住房困難。近幾年，全國(guó)已有多個(gè)城市收購(gòu)存量房作安置房、啟動(dòng)住房“以舊換新”、批量收購(gòu)存量房源作為保租房等，既避免了存量商品房空置浪費(fèi)，也更好滿足了不同群體的居住需求。

更多的存量資源，可用于完善公共服務(wù)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)秦海翔表示，要充分利用存量資源，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)需求的變化，加大養(yǎng)老、托育、文化、體育等設(shè)施的建設(shè)改造力度。

“在摸底、盤(pán)活存量資源的過(guò)程中，要避免‘按照一個(gè)模子’的標(biāo)準(zhǔn)答案去改，避免‘政府干、百姓看’，沒(méi)有發(fā)揮經(jīng)營(yíng)主體、業(yè)主等相關(guān)方面的積極性，更要避免‘為改而改’，搞成形象工程?！崩钣罴握J(rèn)為，改造、盤(pán)活存量空間，要先做好充分的市場(chǎng)調(diào)研，聽(tīng)聽(tīng)住在周邊的人、有相關(guān)需求的人怎么說(shuō)、有什么愿望；要讓有歷史記憶的場(chǎng)景“活起來(lái)也火起來(lái)”，避免千篇一律的消費(fèi)形態(tài)；要把“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”前置，在動(dòng)工前，就計(jì)劃好哪些主體招商、誰(shuí)來(lái)管物業(yè)、誰(shuí)來(lái)推動(dòng)文化活動(dòng)等，“不是建完再想，而是想好再建”。

推動(dòng)存量資源盤(pán)活，支持政策正在完善。據(jù)介紹，中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財(cái)政將給予盤(pán)活存量土地相關(guān)支持。更多經(jīng)營(yíng)主體也將參與其中?！兑?guī)劃》提出，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)存量資源，支持國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)參與城市更新。

“各地要用好中央財(cái)政性資金、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券和信貸資金等，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，積極吸引社會(huì)資本參與，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投融資體系。還要充分用好空間復(fù)合利用、存量土地盤(pán)活、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面的支持政策，為實(shí)施城市更新提供要素保障?！鼻睾Ｏ枵f(shuō)。（本報(bào)記者 廖睿靈）

《人民日?qǐng)?bào)海外版》（2026年07月02日 第 04 版）