北京
以利為利 1：我們的財政體系有哪些不同？
各位書友大家好，歡迎繼續(xù)做客老齊的讀書圈，之前我們講過一本關(guān)于財政的書，叫做置身事內(nèi)，講的就是中央和地方政府的關(guān)系，以及各級財政是如何運轉(zhuǎn)的。今天我們再找來一本同樣題材的書， 叫做以利為利，講的是財政關(guān)系與地方政府行為。作者是周飛舟，北京大學社會學系主任。在這本書里，他介紹了央地關(guān)系的變化， 包括分稅制之前，分稅制之后，轉(zhuǎn)移支付的體系，還重點講到了土地財政問題。了解了央地關(guān)系，我們才能更好的理解政策，更好的理解改革。以及更好的理解，中國未來會向哪里去的問題。
在改革開放前，其實是高度集中的局面，而改革開放后，形成了財政分權(quán)的初步格局，在地方上實行了財政包干制，地方政府普遍形成了明確的利益主體意識，一方面放水養(yǎng)魚的目標下，大力招商引資，擴大稅源，另一方面積極與上級政府就財政分配的體制進行討價還價。所以財政分權(quán)，對于中國經(jīng)濟增長的影響是巨大的，這其實才是改革開放的重大核心。地方政府利用市場轉(zhuǎn)型當中的各種雙軌制，能夠用政策和行政力量，有效的推動經(jīng)濟增長。并展開了地方區(qū)域之間的競爭。
中國的財政分權(quán)下的地方競爭，跟美國的財政聯(lián)邦制下的政府行為，非常不同，在咱們這，地方政府的權(quán)限是十分有限的。主要是擁有財政收入的部分分配權(quán)，和財政支出的安排權(quán)，而中央可以通過改變財權(quán)分配體制的辦法來改變中央地方之間的財政分配格局。所以地方缺少決定稅種，稅基和稅率的權(quán)限。所以地方政府的收入，完全看中央想給你多少。而在支出方面，則負擔了大部分地方支出。也就是說地方上分的稅收少，卻支出多。而在事權(quán)上，更加不平衡，人事權(quán)，中央決定，但其他事情，地方來做。該干的事一件不少，但是錢卻大部分掌握在中央手里。而地方會想方設法的達到中央設定的目標，從而獲得人事上的晉升。
事實上，在改革開放的三十年里，我們最重要的一個目標就是經(jīng)濟增長。那么地方政府看來，經(jīng)濟增長既符合中央目標，又復合自身主體利益。所以只要中央采取積極的甚至激進的政策的時候，地方上都會加磅配合。比如當年的4萬億投資，結(jié)果地方層層加碼，最后全國上下搞出了25萬億的投資規(guī)模。但反過來，當中央開始限制經(jīng)濟過熱，要求地方減產(chǎn)的時候，很多地方就并不愿意配合。比如著名的武安鋼鐵產(chǎn)能調(diào)查，一問三不知的馬科長事件。在當?shù)劁撹F是支柱產(chǎn)業(yè)，太多的人都指著鋼鐵就業(yè)，所以盡管中央三令五申，地方并不愿意削減產(chǎn)能。
在我們經(jīng)濟不斷轉(zhuǎn)型升級的過程當中，也是國家和政府不斷放權(quán)讓利的過程，市場越來越多的配置資源，體制外的力量和資源，逐漸成長。但同時國家和政府的控制并沒有明顯減弱。許多重要的市場要素，比如資本，土地，勞動力分配的權(quán)利，仍然掌握在政府手中。這就使得體制外的力量雖然有所發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出碎片化的態(tài)勢，這些力量不但沒能成為制衡的力量，反而呈現(xiàn)出和政府力量逐漸融合與同化的趨勢。而那些不能融合的力量，則成了弱勢群體，比如農(nóng)民，農(nóng)民工，和企業(yè)改制中下崗的工人。在經(jīng)濟快速的增長與轉(zhuǎn)型當中，貧富分化和社會不平等也同步增長。這話說得比較含蓄，但含義卻比價露骨，就是說這些年來腦子活，能夠利用政商關(guān)系的都發(fā)財了，而沒利用上的，都被邊緣化了。仔細想想，還真是這么回事，越是地方上的小城市，這種現(xiàn)象越是明顯，你們當?shù)氐哪莻€最富的人，大概率跟當?shù)卣加星Ыz萬縷的聯(lián)系。而且以能夠找人辦事為榮。之所以這樣就是從上到下，每一級政府對下面的權(quán)利都很大。政府對你的扶持還是掠奪，結(jié)果完全不同。即便馬云和阿里這種有國際影響力的公司，也一樣，分分鐘就罰了你上百億。這么大的企業(yè)尚且如此，更別說那些當?shù)氐男∑髽I(yè)了。所以只能委曲求全，選擇跟當?shù)卣⒙?lián)系。而我們的地方政府人事關(guān)系是上面任命的，美國則是當?shù)厝诉x出來的，所以在美國你得造福當?shù)?，得到當?shù)厝说闹С帧?quán)力是受到選票制約的。而我們這里，權(quán)力只受到更大的權(quán)力的制約。所以我們的地方領(lǐng)導，只對上負責，不對下負責，而美國的地方官，剛好相反，他只對下負責，不對上負責。州長公開罵總統(tǒng)的事，時有發(fā)生。
特別是在94年分稅制之后，地方對中央財政的依賴大大加強。根據(jù)規(guī)定，增值稅75%歸中央，25%歸地方，所以地方政府，對培養(yǎng)當?shù)仄髽I(yè)這個事來說，熱情大幅下降。因為就算我養(yǎng)了再多的雞，下的蛋也拿不到多少。反而熱衷于大興土木，一個是可以提高當?shù)卣?，推高GDP，另外賣掉的土地出讓金收入，可是著實的會留在地方。所以地方上，對于培養(yǎng)企業(yè)不上心，但對于開發(fā)商越來越上心。天天就是想辦法幫助地產(chǎn)商，搞農(nóng)民的土地，然后蓋房子。蓋開發(fā)區(qū)。
中國有五級政府，在財政關(guān)系上，每一級政府采取的是下管一級的制度，也就是說，中央管32個省，各省管333個地市，各地市管2862個縣，而各縣管37334個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而所謂的財政體制，其實就是錢和事兩條線，錢給的不夠，事太多，那么這級政府的財政就會出現(xiàn)赤字，沒能力提供公共服務。反過來，如果給的錢夠，事不多，那么當?shù)氐墓卜站蜁容^好。為了平衡全國的狀況，在財政上，我們也搞了轉(zhuǎn)移支付，簡單來說，就是從有錢的地方拿錢出來，補貼那些窮的地方。維持財權(quán)和事權(quán)的平衡?？梢岳斫鉃樨斦系慕俑粷?。比如某縣要建一所學校，自己拿不出這個錢，那么你承擔一部分，剩下的省市層面來協(xié)調(diào)。
當然上級政府對下級政府也有一定的激勵，以鼓勵他們實現(xiàn)財政收入連續(xù)和快速增長，通常手段就是包干制，也就是你就給我交這么多錢，剩下的你可以自己留著。這樣下級政府就會更有動力一些。
我們跟西方最大的不同之處就在于，一直實行的就是中央集權(quán)，分權(quán)更有利于地方之間的競爭，從而提高公共服務支出的效率，但也會帶來地區(qū)之間增長不平衡的問題。而集權(quán)的優(yōu)勢就是統(tǒng)一調(diào)配資源，集中力量辦大事，但不利因素就是缺乏效率。比如現(xiàn)在我們地方上搞了很多的形象工程，這其實就是集權(quán)后的弊端，因為效率從來都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標，這些形象工程，讓上面表揚，才是政績。所以中國的央地關(guān)系，很復雜，我們還得從頭說起。
在改革開放之前，中國處于蘇聯(lián)式的計劃經(jīng)濟體制當中，而地方政府就是中央計劃的堅定執(zhí)行者。地方?jīng)]有太多的自由處置權(quán)。否則計劃就會出現(xiàn)混亂。而中央也在一管就死，一放就亂之間反復橫跳，因為之前說了，地方往往會在中央放權(quán)的時候，在地方上層層加碼，不斷地搞重復建設，導致經(jīng)濟過熱。
1949年到改革開放這段時間，我們實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，也就是地方政府將全部財政收入，都要上交中央，而中央全面安排地方政府支出。這個過程可以用三收兩放來形容，兩次放權(quán)分別是大躍進和66年動亂之前。先說1949年到1957年，新中國建立之后，百廢待興，這時候要平抑物價，要抗美援朝，還要南下剿匪。所以我們還是戰(zhàn)時經(jīng)濟，也就是統(tǒng)收統(tǒng)支的制度。在1953年到1957年，第一個五年計劃時期，還得以加強。53年開始，新中國對于農(nóng)業(yè)，手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，用5年時間迅速完成。56年，農(nóng)村中，參加合作社的農(nóng)戶比重達到了96.3%。已經(jīng)加入合作化的手工業(yè)就業(yè)人員，占比達到91.7%，對資本主義工業(yè)也全面進行了改造。說白了就是充公了。全部工業(yè)當中，三分之二都是國營或者集體工業(yè)，三分之一表面上是公私合營。但其實也是全民所有制的國企了，原來的企業(yè)主已經(jīng)沒有了經(jīng)營權(quán)。私營商業(yè)只占0.1%的批發(fā)額度。所以私營經(jīng)濟這個事，基本已經(jīng)銷聲匿跡了。
1950年企業(yè)收入占財政收入的比重是13.4%，到了第一個五年計劃結(jié)束，比重上升到46.5%，剩下一半就是各項稅收收入。這個比例關(guān)系，一直維持到了1979年，都沒有太大的變化。
而稅收這邊主要是工商稅收，鹽稅，關(guān)稅和農(nóng)牧稅，工商稅占比最大達到35%，當然，企業(yè)交完工商稅，剩下的利潤，也基本都要上交。所以交多少稅，其實已經(jīng)意義不大，反正背著抱著一邊沉，都是國家的。明天我們繼續(xù)來看，這一時期的財政收入和稅收特點。
本內(nèi)容節(jié)選自《以利為利》本書正在知識星球播出
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