城鄉融合對四川自身高質量發展和在國家發展大局中戰略作用的發揮具有基礎性和關鍵性作用。在即將到來的“十五五”里,四川進一步推動城鄉融合發展需要立足現實基礎、聚焦關鍵矛盾、實施重點突破。

現狀透視：城鄉關系演變具有四大特征

近年來,四川城鄉關系明顯改善、城鄉融合程度明顯提升,但受歷史和現實因素制約,全省依然面臨城鄉絕對收入差距拉大、公共服務供給不均衡、城鄉二元結構仍顯突出等挑戰。從比較的視角分析,四川城鄉關系演變具有以下四大典型特征。

城鄉經濟社會發展水平提升，但城鄉和區域失衡的矛盾仍較突出。一方面,城鄉發展失衡挑戰較大,雖然2010年至2024年,四川城鄉居民收入比由3.0下降到2.2,但絕對差距卻從10374元增加到26033元。而且,2024年四川人口城鎮化率比全國水平低6.9個百分點。另一方面,區域發展失衡矛盾突出。四川地形地貌復雜,平原、丘陵、山地和高原兼而有之,不同區域間在地理環境、產業結構、發展水平等方面存在顯著差異。成都平原經濟區、川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區和川西北生態示范區五大片區發展仍不均衡,不同區域經濟發展基礎和質量存在較大差距。

城鄉要素雙向流動程度提高，但自由和充分對流的難度相對更大。勞動力流動上,普遍存在青壯年勞動力大量流出和人才“引不進,留不住”并存的困境,農村“老齡化”“空心 化”問題尤為突出。第七次全國人口普查數據顯示,四川65歲以上人口占比高達16.9%,比全國高出3.4個百分點,與第六次全國人口普查相比提高6個百分點。土地流轉上,農村 承包地、宅基地、集體建設用地尚未有效盤活,建設用地大量閑置與發展用地保障不足并存。在發展障礙上,自然條件和配套制度雙重制約導致資源要素利用難度大。四川耕地細碎化、分散化程度高,基本農田占比高,農田水利配套條件較差,鄉村發 展的要素配置矛盾極為突出。

城鄉生態宜居建設進展明顯，但保護和發展協調的挑戰較為尖銳。四川是長江黃河上游重要生態屏障和水源涵養地,《四川省國土空間規劃（2021—2035年）》顯示,全省重點生態功能區共64個縣（市、區）,數量居全國前列。重點生態功能區要求區域內限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發,因而地區發展較緩,同時這些地區生態資源“變現”能力不足,生態補償機制尚待健全,生態產品價值實現不足,導致城鄉融合發展的財政支撐較為困難。

城鄉治理效能得到持續優化，但復雜和多元需求的滿足更加困難。與全國相比,四川“空心化”較為嚴重,第七次全國人口普查數據顯示,全省常住人口中人戶分離高達2782萬人,與第六次全國人口普查相比增長137.1%,遠高于全國同期88.5%的增長水平,加之農村利益主體日益多元化,導致基礎設施、公共服務和社會治理需求的多元化、復雜性特征尤其明顯,高效供給、高效治理的難度較大。從城鄉基礎設施來看,覆蓋面和管護水平差異大,農村基礎設施普遍存在“重建設,輕管護”現象。從城鄉基本公共服務來看,資源分布總體呈現“城擠、鄉弱、村空”的現狀。

矛盾聚焦：“五個雙重”制約城鄉深度融合

“十四五”期間,四川城鄉關系發生了顯著變化,城鄉之間進入持續優化和深度融合階段,全省城鄉要素市場培育有效推進、城鄉產業體系建設成效顯著、城鄉公共服務普惠度大幅提升、城鄉居民收入差距持續縮小,但仍存在“五個雙重”的關鍵性矛盾。

城鄉要素平等交換面臨政策限制與市場分割的雙重阻礙。在土地要素方面,農地經營效益低下導致的拋荒、低效利用問題較為嚴重。集體建設用地供需空間矛盾難以破解,農村宅基地閑置與鄉村發展建設用地不足的結構性矛盾嚴重,鄉村二三產業項目落地難已經成為各地鄉村發展普遍面臨的較大制約。在勞動力要素方面,在城鄉居民權利差異、勞動力邊際回報率差異和鄉村傳統治理對外來群體天然排斥等制約下,農村勞動力“候鳥式”流動、入鄉人才不足等問題仍普遍存在。在資本要素方面,政策的不確定性與農村產業自然風險、市場風險疊加,抑制了社會資本下鄉的收益預期。

城鄉人口流動面臨城鎮化放緩與鄉村機會有限的雙重壓力。一方面,總體城鎮化增速趨緩。2024年,全省城鎮化率較上年提高0.52個百分點,而2020年較上年提高1.37個百分點,城鎮人口吸納能力趨弱、就業空間收窄。另一方面,農民家庭經濟韌性下降。由于農民家庭收入增長趨緩、剛性支出比重提高等變化使農戶家庭經濟韌性下降。同時,較低的農業經營效率使人口回鄉緩沖空間收縮,造成對城市入鄉群體的擠出。

城鄉產業互動面臨鏈條不完備與體系不均衡的雙重短板。產業鏈條上的產業環節缺失、產業鏈短、產業體系不均衡,以及產業結構上的城鄉產業間發展不均衡,共同致使城鄉之間產業出現淺層次融合和同質化發展問題,即便是在鄉村旅游等新產業新業態的發展中,也已出現顯著的同質化傾向。

城鄉空間協同面臨城鄉分割與區域分化的雙重困境。在城鄉空間方面,城市、縣城、鄉鎮與村莊之間的結構功能仍待優化。全省部分先行地區初步形成了以“城市—縣城—鄉鎮—農村”體系為載體的產業和治理分工體系,但大部分城鄉空間結構和功能仍有待調整,特別是在秦巴山區、“三州”等發展相對滯后區域,城鄉“中心—外圍”結構顯著,縣城承載能力有限,無法支撐城鄉空間融合發展。在區域空間方面,不同區域需要探索符合自身發展需要的城鄉融合路徑。

城鄉公共品供給面臨效率遞減與結構失衡的雙重瓶頸。在供給效率上,由于四川地理條件多樣,深丘、高山、高寒等地區經濟發展基礎薄弱,公共品分布范圍廣、后續管護環節多且成本高,自上而下的外部依賴性供給交易成本較高。在供給結構上,隨著城鄉人口分布和空間功能的變化,公共品差異化需求增加,但部分地區或部門采取了把城市公共品簡單化復制到鄉村的方式,導致部分公共品供給相對過剩,同時新型農村社區對公共活動空間、老幼照料中心、文化服務等農村實際需要的公共品供給不足。

強化鄉村經濟發展的多點支撐帶動,有助于催生城鄉融合發展新動力。圖為四川某村家庭農場,農場主正在直播銷售藍莓。

路徑突破：五維驅動下的城鄉融合新策略

進入“十五五”新的發展階段,四川城鎮化水平低、區域差距大仍是基本省情和主要瓶頸,城鄉融合發展仍處于以重點突破帶動全面深化的關鍵時期,必須堅持系統謀劃與重點推進相結合,聚焦重點領域和重點區域進行創新性突破。

做強縣城，增強以城帶鄉能力。突出重點完善縣域內產業體系,提升縣城綜合服務能力,增強以城帶鄉能力。一是培育縣域內富民產業。結合各地縣域優勢特色產業,延伸加工鏈條,升級“農業+”多元新業態,實現跨區域暢聯互通,提升縣域產業集聚和就業吸納能力,將產業鏈主體留在縣域、價值鏈留給農民。二是補齊縣城發展短板。精準補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、環境基礎設施等短板,強化縣城建設的資金、土地等保障,探索縣域內存量低效建設用地再開發模式。三是完善農業轉移人口保障機制。保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,消除農業轉移人口落戶城鎮的隱性約束。全面落實“人地錢掛鉤”機制,完善農業轉移人口市民化系統化配套政策。

優化空間，構建縣鄉村功能銜接互補新格局。打造“縣城—鄉鎮—村”多層級縣域內城鄉融合發展節點,健全一體化發展體制機制。一是統籌城鄉空間分布。遵循農村人口流動趨勢和產業發展規律,差異化推進鄉村居民適度聚居和分區分類布置居民點,促進基礎設施和公共服務資源規劃的數量、區位、規模合理配置。推廣涉及多鄉鎮的片區規劃模式,鼓勵強村帶弱村共同編制規劃,避免高成本、不切實際的村莊規劃全覆蓋。二是強化鄉鎮銜接城鄉功能。推動產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚,增強聯農帶鄉能力,打造區域經濟中心；完善鄉鎮教育、養老、醫療衛生等公共服務資源配置,打造區域服務中心；強化鄉鎮統籌協調、依法行政和公共服務能力,打造區域治理中心。三是完善多村聯合發展模式。建立村域之間的開放合作機制,推廣多村集體經濟聯營發展模式,鼓勵建立產業聯盟、產業聯合體等,強化鄉村經濟發展的多點支撐帶動,催生城鄉融合發展新動力。

激活要素，有序釋放鄉村發展活力。以集成深化農村改革為核心,促進城鄉要素雙向循環流動。一是強化村集體城鄉要素對接載體功能。探索以農村集體經濟組織為主導,以規劃為手段,收儲和整合利用分散的集體建設用地、閑置宅基地等土地資源,有效匹配下鄉的資本、人才等要素,發展優質高效農業和新型鄉村產業。二是強化金融資本服務鄉村振興。完善金融機構支農的有效激勵機制,有序開展農村集體經營性建設用地使用權、農村宅基地使用權及承包地經營權等各類農村產權抵押擔保融資。三是完善人才返鄉下鄉激勵機制。完善返鄉下鄉人才的創業、醫療、住房、子女教育等扶持政策,增強高素質農民社保扶持政策的持續性,吸引電子商務、農業技術等專業型人才以及各類帶頭人才。

改善服務，逐步實現城鄉生活質量均衡等值。一是推進公共基礎設施進村入戶。全面織密縣鄉路網,完善城鄉供水安全等基礎設施,有條件的地區探索城鄉燃氣、供水、污水“一網通管”,加強鄉村網絡基礎設施建設,打通農村物流“最后一公里”,創新推廣社區參與式的鄉村基礎設施建設與管護模式。二是一體化完善村級公共服務。鼓勵城市醫生、教師、規劃師等人才下鄉服務,通過組建聯合體、托管、結對等方式,促進城鄉醫療、教育、養老、文體等公共服務普惠共享。三是優化農村基礎設施和公共服務供給結構。加大農田水利、智慧精準灌溉等農業生產性設施建設力度,深入實施土地宜機化整治、高標準農田建設,補齊冷鏈物流、加工倉儲、農產品電商等設施短板。結合人口老齡化趨勢,推進城鄉養老設施均衡布局,推廣低齡老人服務高齡老人的互助養老模式,推行政府購買社會組織服務提供養老服務。

強化治理，促進鄉村治理格局現代化。基于鄉村治理對象、治理需求復雜化及基層治理難度不斷增大的現實,探索構建新型城鄉社會治理體系。一是強化鄉村治理要素保障。加大村（社區）運行資金保障力度,強化基層干部隊伍建設,實施村黨組織帶頭人隊伍優化提升行動,健全基層干部發展性和榮譽性激勵機制。強化減負提能,推動村（社區）干部將精力轉移到產業發展、公共服務、社會治理等主責主業上來。二是完善鄉村治理組織體系。以系統、科學、精準的考評體系和發展性激勵機制為重要支撐,探索縣、鎮、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑,賦能和推動多元主體共管共治。三是推進鄉村治理數字化。加強政策、資源、主體之間的協同和統籌,探索構建“大數據+網格化+服務平臺”的新治理機制。

作者單位： 四川省社會科學院；鄉村發現轉自：《四川省情》2025年第11期