城市發(fā)展的終極答案從來(lái)都關(guān)乎如何讓公眾活得更好。

放眼全球，紐約老城基建老化，倫敦的街區(qū)更新耗時(shí)漫長(zhǎng)且淪為富裕階層的專屬游戲，孟買貧困區(qū)改造更是長(zhǎng)期停滯。

唯獨(dú)中國(guó)在2026年5月砸出了15萬(wàn)億的超級(jí)底牌，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《城市更新“十五五”規(guī)劃》。

這筆巨資將精準(zhǔn)投向老舊小區(qū)改造、管網(wǎng)更新、加裝電梯等最迫切的民生痛點(diǎn)。這絕非無(wú)謂的面子工程，而是從國(guó)家層面出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)的系統(tǒng)性重構(gòu)。

老舊小區(qū)加裝電梯后房產(chǎn)隨之升值，環(huán)境的改善讓居民生活品質(zhì)實(shí)現(xiàn)躍升，二手房?jī)r(jià)值飆升的同時(shí)也帶動(dòng)了建筑、物業(yè)等上下游產(chǎn)業(yè)的大爆發(fā)。

中國(guó)正憑借頂層統(tǒng)籌力、巨額資金儲(chǔ)備和全產(chǎn)業(yè)鏈硬實(shí)力，完成從粗放造城向精細(xì)營(yíng)城的華麗轉(zhuǎn)身，致力打造全球首個(gè)可復(fù)制的城市更新方案。

回看這起事件，中國(guó)城市化的軌跡正在這場(chǎng)15萬(wàn)億的更新風(fēng)暴中被徹底重塑。

世界上為什么會(huì)有城市？

而看到當(dāng)下城市的興起，恰恰是為了吸引外部資源的集聚和交互。經(jīng)過(guò)改革開放四十年的快速發(fā)展，中國(guó)的城市已經(jīng)進(jìn)入了新的階段，如何鑄造長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的模式，是擺在每座城市面前的一道必答題。

帶著重新發(fā)現(xiàn)的視角，團(tuán)隊(duì)拜訪了經(jīng)濟(jì)學(xué)家、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展問題專家鹿鳴教授，共同探討中國(guó)城市發(fā)展下一程的答案。城市發(fā)展的底層驅(qū)動(dòng)力，剛好對(duì)應(yīng)中國(guó)那句古話“人往高處走”。

放到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)里，人天然會(huì)向有助于收入提高、生活更便利、服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量和多樣性更豐富的地方遷移。消費(fèi)機(jī)會(huì)帶來(lái)工作機(jī)會(huì)，工作機(jī)會(huì)又反過(guò)來(lái)吸引更多人，人口從農(nóng)村進(jìn)城、從小城市往大城市遷移，本質(zhì)都是受這股力量驅(qū)動(dòng)。

其實(shí)這幾年，關(guān)于大城市邊界的爭(zhēng)論一直沒斷過(guò)，之前網(wǎng)上就有一個(gè)核心觀點(diǎn)認(rèn)為城市只能無(wú)限擴(kuò)張，但如今城市更新體系的落地，打破了這種單維度的面積焦慮。一說(shuō)城市，公眾首先想到的肯定是北上廣深。

黃浦江邊上的夜景，真的讓人心曠神怡，但與此同時(shí)也難免產(chǎn)生新的思考：上海常住人口已經(jīng)到2480萬(wàn)，北京的人口規(guī)模也不小，以前提出過(guò)“大國(guó)大城”的概念，大城市最終到底有沒有發(fā)展上限？首先要更新對(duì)城市的認(rèn)知。

在中國(guó)談城市，腦子里浮現(xiàn)的往往是行政管轄區(qū)的概念，但從城市人口規(guī)模的角度看，更應(yīng)該采取經(jīng)濟(jì)一體化意義上的城市定義。比如廣州和佛山，從統(tǒng)計(jì)上看是兩個(gè)城市，但廣佛的一體化程度非常高，地理上的關(guān)系相當(dāng)于上海的浦東和浦西，中間隔了條河。

討論城市發(fā)展邊界，必須跳脫出傳統(tǒng)的行政管轄概念。現(xiàn)代意義上的城市發(fā)展邊界，取決于交通技術(shù)，自古以來(lái)都是如此。

以前沒有汽車、地鐵的時(shí)代，一個(gè)小時(shí)跑不了多遠(yuǎn)，城市只能在狹小的空間里發(fā)展，人口到了極限自然就承載不了。現(xiàn)在地鐵的行駛速度，大約一個(gè)小時(shí)就能覆蓋50到80公里的半徑范圍。

這也是為什么東京都市圈能發(fā)展到這么大的規(guī)模，地理范圍半徑也就50公里，最寬的地方80公里。50公里如果從上海人民廣場(chǎng)出發(fā)，已經(jīng)到昆山了，80公里的話都到蘇州市政府了。

東京都市圈現(xiàn)在的人口已經(jīng)到了3700萬(wàn)，在日本整個(gè)人口負(fù)增長(zhǎng)的情況下，東京都市圈的人口還在進(jìn)一步增長(zhǎng)。

整個(gè)上海潛在的都市圈范圍，上海加毗鄰地區(qū)人口加起來(lái)才3100多萬(wàn)，前面提到的廣佛加起來(lái)2800萬(wàn)，深圳和東莞加起來(lái)也2800萬(wàn)，從這個(gè)維度看，人口真的不多。大城市的邊界和想象力，要從都市圈的角度去入手。

當(dāng)時(shí)外媒信誓旦旦地認(rèn)為中國(guó)大城市會(huì)走向死胡同，但現(xiàn)實(shí)卻狠狠打了他們的臉，目前的真實(shí)情況是，通過(guò)系統(tǒng)性重構(gòu)，都市圈協(xié)同正爆發(fā)出全新的紅利。

之前的數(shù)據(jù)，到當(dāng)年二月底，全國(guó)22個(gè)超大特大城市的2035年前國(guó)土空間總體規(guī)劃全部獲批。

當(dāng)中有個(gè)非常明顯的特點(diǎn)：超大特大城市開始從單打獨(dú)斗，普遍提出區(qū)域協(xié)同或者相對(duì)一體化的發(fā)展方向。現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)“行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離”，意思就是不用隨便動(dòng)行政邊界，但經(jīng)濟(jì)資源的配置，沒必要各自搞一套規(guī)劃。

深圳是非常典型的案例，面積只有2000平方公里，僅僅相當(dāng)于上海的三分之一，加上東莞也才只有上海的三分之二，必須走都市圈發(fā)展的路徑。

隨著深中通道的連通，未來(lái)深圳都市圈的概念甚至?xí)采w中山的一部分，怎么形成高效的協(xié)同機(jī)制是很大的挑戰(zhàn)，但一旦做成，這種規(guī)模優(yōu)勢(shì)、級(jí)別優(yōu)勢(shì)的釋放會(huì)非常明顯。上海接下來(lái)重點(diǎn)就是滬蘇通同城化，和周邊的嘉興、昆山、太倉(cāng)推進(jìn)更深的一體化進(jìn)程。

有個(gè)很好的案例：華為把研發(fā)總部搬到了上海青浦，行業(yè)里的人聊起來(lái)都說(shuō)這件事對(duì)蘇州的好處很大，很多人生活在蘇州，到青浦上班，不管對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是對(duì)個(gè)體來(lái)講都是好事。對(duì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，根本不在乎自己屬于哪個(gè)行政管轄區(qū)域。

現(xiàn)在協(xié)同發(fā)展還要突破的點(diǎn)，包括醫(yī)療、教育、戶籍、土地資源、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、軌道交通等方面，現(xiàn)在缺的就是都市圈意義上的統(tǒng)一規(guī)劃。東京都市圈的形態(tài)很像八爪魚，中心密度很高，沿著軌道交通和高速公路向四周延伸布局。

中國(guó)的城市則是中間一個(gè)中心城區(qū)，外圍有幾個(gè)原來(lái)的郊縣，各自形成一個(gè)小城市，打個(gè)比方就是“太陽(yáng)系”。

上海是個(gè)太陽(yáng)系，蘇州也搞了個(gè)太陽(yáng)系，無(wú)錫也搞了個(gè)太陽(yáng)系，長(zhǎng)三角城市群仔細(xì)看，上海和蘇州、嘉興之間并沒有完美連成片，地鐵通到遠(yuǎn)郊之后，沿線還有不少農(nóng)田。

這種情況對(duì)土地的高效利用并不友好，開發(fā)區(qū)和農(nóng)田挨在一起，工業(yè)廠房和農(nóng)田交錯(cuò)布局，互相制約，不夠科學(xué)。公眾都有共識(shí)，城市群要建在軌道交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，但軌道交通聯(lián)通之后，沿線的土地要不要開發(fā)、怎么開發(fā)，是個(gè)非常新也非常大的問題。

如果能在全國(guó)范圍內(nèi)做統(tǒng)籌，這件事會(huì)成為下一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力。我們把時(shí)間線拉長(zhǎng)來(lái)看，從大拆大建轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)的城市更新，核心邏輯依然是吸引并留住人。

十幾年前看中國(guó)的很多城市，觀感就是都在貪大求全，建了很多樓、廠房、開發(fā)區(qū)，城市的樣貌就是一個(gè)個(gè)超級(jí)大縣城。這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)處在工業(yè)化時(shí)期，對(duì)人口密度不夠重視。

過(guò)了十年再去看，相當(dāng)一批城市盡管規(guī)模體量很大，但產(chǎn)業(yè)調(diào)整之后，出現(xiàn)了很多空置的廠房、空置的開發(fā)區(qū)。這些年也看到了一批很有特色的城市，比如杭州、成都，在發(fā)展規(guī)劃里更多考慮到了城市本身對(duì)人的吸引力。

研究提出過(guò)一個(gè)新的觀念：以生活留人。城市的生活品質(zhì)高，年輕人自然會(huì)選擇來(lái)這里。杭州、成都、長(zhǎng)沙、廣州為什么能吸引年輕人？

就是因?yàn)樯詈茫行某菂^(qū)活力強(qiáng)，街道布局、街邊商業(yè)的豐富度都很出色。“以生活留人”是一種普惠的產(chǎn)業(yè)政策。

國(guó)外這兩年越來(lái)越多的青年創(chuàng)新園區(qū)就建在市中心，這是大趨勢(shì)，年輕人有好的生活氛圍，才能更好地從事創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)越講究信息和知識(shí)的密度。

這種密度摸不著看不見，大量的創(chuàng)新活動(dòng)就在咖啡館、茶樓里，通過(guò)人和人的交談就產(chǎn)生了。很多科技公司專門挑咖啡館、餐館多的地方選址，就是因?yàn)榭梢园褧?huì)客廳、研討室外包給這些場(chǎng)所，這種場(chǎng)景特別依賴人口密度很高的中心城區(qū)區(qū)位。

原來(lái)適配工業(yè)化時(shí)代的城市規(guī)劃，比如把城市建得密度特別低，對(duì)現(xiàn)在的發(fā)展非常不利。調(diào)研里甚至見過(guò)這樣的情況：北方有些城市的工業(yè)園里不能建食堂，科技公司所在的辦公樓里沒有餐飲，這種規(guī)定現(xiàn)在還在沿用。

有些園區(qū)樓里不能有餐飲，只有一個(gè)小超市，這完全不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。現(xiàn)在很多城市重新重視中心城區(qū)的發(fā)展，是有道理的，也是大勢(shì)所趨。

有時(shí)候要改變一些簡(jiǎn)單的情緒化思維，比如看到城市大、人擁擠就反感煩躁，但人口密度有它的優(yōu)勢(shì)。人很容易體感上感受到大城市、人口密度的不好，但在大城市獲得的好處，很多也是來(lái)自密度，只是未被覺察。

比如收入更高、勞動(dòng)生產(chǎn)率更高、創(chuàng)新更活躍，甚至交通擁堵、環(huán)境污染這些問題，人口密度反而是解決方案：可以更多依賴公共交通，不需要每個(gè)人都開車，反而更環(huán)保。要更全面、更理性地看待大城市的問題。

此外，隨著萬(wàn)億級(jí)投資的開閘，三四線城市也終于借著特色產(chǎn)業(yè)與服務(wù)更新的東風(fēng)，找到了破局重生的抓手。

觀察到最近幾年的一個(gè)新現(xiàn)象：三四線城市比如景德鎮(zhèn)、泉州、潮州等等，通過(guò)某一個(gè)方面單兵突進(jìn)，把特色做到極致之后，反而帶動(dòng)了整個(gè)城市的活力，有些甚至從人口流出城市變成了人口流入城市，城市發(fā)展有了新的打法。

很多城市要順應(yīng)后工業(yè)化的邏輯，做“服務(wù)+”，抓住自己能做的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，能做啥就做啥。

比如泉州，現(xiàn)在都向往它“半城煙火半城仙”的氣質(zhì)；景德鎮(zhèn)這個(gè)小城市，十幾年前還一度衰敗，現(xiàn)在重新把瓷都的名片擦亮，還出現(xiàn)了“景漂”群體，全中國(guó)甚至有不少外國(guó)人都到景德鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住。

還有云南怒江，一個(gè)特別小的城市，十幾年前完全是人口流出狀態(tài)，出去打工，但是這些年靠咖啡產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，人口自然而然變成了流入狀態(tài)。

專家專門做過(guò)調(diào)研，不管是當(dāng)?shù)毓賳T、居民還是企業(yè)家，都覺得怒江未來(lái)的發(fā)展不能再走老路，不能再變成一個(gè)千篇一律的大縣城，要充分發(fā)揮本地的特色。城市是為人服務(wù)的，而不是人是城市的工具，人、產(chǎn)業(yè)、城市三者是相輔相成的。

這里的關(guān)鍵還是交通，以前下飛機(jī)到怒江縣城可能要三四個(gè)小時(shí)，當(dāng)?shù)氐臇|西運(yùn)不出去，現(xiàn)在高速公路修通，一個(gè)小時(shí)就能到。有了便利的交通，貿(mào)易和商業(yè)能做起來(lái)，當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)就增加了，很多人回到怒江，甚至有外地人愿意去怒江發(fā)展。

這就是交通、信息和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的作用，在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)里相互分工協(xié)作，走差異化、梯度發(fā)展的路線。一線城市做高端國(guó)際化的產(chǎn)業(yè)，有些城市服務(wù)于國(guó)內(nèi)大循環(huán)，有些城市做農(nóng)業(yè)，也能打造很好的生活品質(zhì)。

城市發(fā)展不能走重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)配置資源的老路，每一個(gè)城市都找到自己的特色，是接下來(lái)要解決的核心問題。面對(duì)部分城市的收縮焦慮，這一輪十五五規(guī)劃的精準(zhǔn)滴灌，恰好為地方政府盤活存量資產(chǎn)提供了最強(qiáng)底氣。

當(dāng)然還要面對(duì)一個(gè)很沉重的事實(shí)：有些城市會(huì)萎縮，會(huì)變成人口流出型城市，沒有太多產(chǎn)業(yè)支撐，這個(gè)問題怎么解決？不要懼怕收縮，任何事情都有辯證法，有兩面性。

研究里一直比較強(qiáng)調(diào)人均指標(biāo)，當(dāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模受到局限的時(shí)候，人口減少，人均資源反而變多了，福利不會(huì)受影響。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)有了一些很好的發(fā)展模式，比如東北和新疆，是全國(guó)規(guī)模化大農(nóng)場(chǎng)做得最好的地方，先是普及大型農(nóng)機(jī)械，最近幾年無(wú)人機(jī)也開始廣泛應(yīng)用。

規(guī)模化之后，從事農(nóng)業(yè)的人員不需要那么多，人員的年齡和技術(shù)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，很多年輕人甚至大學(xué)生回鄉(xiāng)做農(nóng)業(yè)，上技術(shù)、上規(guī)模，人均收入反而提高了，千萬(wàn)不能把人口減少簡(jiǎn)單當(dāng)成壞事。如果都是小農(nóng)戶模式，農(nóng)民很難致富，也沒有效率。

不能把人口規(guī)模作為衡量城市發(fā)展好壞的唯一指標(biāo)，要看人均。從國(guó)家一盤棋的角度來(lái)講，中央和所在的省要對(duì)這些收縮型城市做轉(zhuǎn)移支付，托住民生底線。

還有一個(gè)非常有特色的模式：省和省之間的橫向產(chǎn)業(yè)投資，比如新疆的水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，很多是廣東投資的；西藏日喀則的現(xiàn)代化農(nóng)田，是上海的區(qū)對(duì)口幫扶建設(shè)的。這些都是市場(chǎng)力量和政府力量有效配合的好例子。

不像上世紀(jì)八十年代每個(gè)地方都要搞彩電，后來(lái)每個(gè)地方都要搞汽車，現(xiàn)在還是有不少地方都要搞大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、新能源汽車、人工智能，這種重復(fù)建設(shè)是不對(duì)的。最近做科創(chuàng)相關(guān)的調(diào)研，跑了不少地方，只要是大一點(diǎn)的城市，發(fā)展規(guī)劃里幾乎都有新能源汽車的項(xiàng)目。

中央現(xiàn)在對(duì)地方也提出了新要求，要因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，不要搞重復(fù)建設(shè)，還要做公平競(jìng)爭(zhēng)審查，原來(lái)地方政府招商引資的一些不合理手段也被禁止了。

接下來(lái)要從“牛鼻子”抓手入手，改革激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制還有財(cái)政稅收體系，給地方政府提供新的激勵(lì)模式，才能從根源上解決重復(fù)建設(shè)的問題。當(dāng)那些老舊危樓在全產(chǎn)業(yè)鏈支撐下完成改造，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵已經(jīng)完成了向存量資產(chǎn)精細(xì)運(yùn)營(yíng)的跨越。

很多專家學(xué)者都在呼吁提高中國(guó)的城鎮(zhèn)化率，這也是解決中國(guó)二元社會(huì)、二元矛盾的重要抓手。

但表面的數(shù)據(jù)好像不太支持，中國(guó)的城市化率已經(jīng)到了67%，按照納瑟姆曲線的說(shuō)法，城市化率到30%進(jìn)入高速發(fā)展階段，到70%就進(jìn)入成熟階段，很多人覺得城鎮(zhèn)化要放緩了，這里面存在認(rèn)知誤導(dǎo)。

納瑟姆曲線是從發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史里總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，之所以形成這個(gè)規(guī)律，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)這些發(fā)達(dá)國(guó)家處在世界經(jīng)濟(jì)的前沿，工業(yè)化和城市化到了一定階段之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不足了。

國(guó)家的城市化不是到了沒有動(dòng)力的階段，反而還有大量的動(dòng)力：一個(gè)是補(bǔ)短板的制度紅利，一個(gè)是新的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。城市化路徑不會(huì)遵循過(guò)了60%就放緩的規(guī)律，新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步還會(huì)持續(xù)推高中國(guó)的城市化率。

今天可以得出一個(gè)非常重要的共識(shí)：只要經(jīng)濟(jì)還有增長(zhǎng)的需求，有這么廣袤的市場(chǎng)，未來(lái)發(fā)展的合理模式，還是應(yīng)該讓人口更多向大城市集聚，發(fā)揮中心城市、城市圈、都市圈的作用。

這個(gè)共識(shí)不應(yīng)該是少數(shù)人的共識(shí)，而應(yīng)該是全社會(huì)的共識(shí)，自上而下的共識(shí)，政府的共識(shí)、民眾的共識(shí)，才能形成合力，更加尊重城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

未來(lái)要往這條更合理、更科學(xué)、更符合規(guī)律的道路上走，最終還是要靠體制變革，堅(jiān)持以人民為中心，尊重區(qū)域和城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

地區(qū)和地區(qū)之間，用十四五規(guī)劃的一句話來(lái)說(shuō)，就是“在發(fā)展中尋求相對(duì)平衡”，人均發(fā)展水平相當(dāng)，人民的生活質(zhì)量和幸福度才能大致拉平。

核心就是解決兩個(gè)問題：一個(gè)是讓市場(chǎng)真正起到主導(dǎo)作用，第二個(gè)就是一言以蔽之，以人為中心，以人為目的。

這種順應(yīng)客觀規(guī)律的戰(zhàn)略抉擇，正是中國(guó)以人為本、重塑生活空間的底色。15萬(wàn)億重磅規(guī)劃的落地，標(biāo)志著中國(guó)城市發(fā)展正式告別盲目擴(kuò)張，全面邁入“營(yíng)城”的品質(zhì)時(shí)代。

這絕非簡(jiǎn)單的翻新工程，全憑國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌能力與全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，為上億人的居住條件兜底。從老舊小區(qū)加裝電梯到地下管網(wǎng)的全面換新，這場(chǎng)宏大的行動(dòng)讓存量房產(chǎn)煥發(fā)新生，讓普通人的資產(chǎn)實(shí)打?qū)嵲鲋怠?/p>

這不僅破解了城市老化的世界性難題，更為全球輸出了一份可復(fù)制的中國(guó)方案。當(dāng)民生紅利與產(chǎn)業(yè)升級(jí)完美同頻，這座“城市更新王國(guó)”的發(fā)展引擎必將轟鳴不息。