張瑜系華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇成員

事項(xiàng)

6月23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)侯凱向全國人大常委會(huì)作《國務(wù)院關(guān)于2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱“報(bào)告”）。

主要觀點(diǎn)

一、什么是審計(jì)工作報(bào)告？

審計(jì)針對(duì)誰？主要是財(cái)政。“維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)”（《審計(jì)法》第一條）。

工作誰來做？審計(jì)署牽頭。審計(jì)長(zhǎng)是審計(jì)署的行政首長(zhǎng)。

報(bào)告怎么出？每年兩份，一般6月出工作報(bào)告（剛出）、12月出整改報(bào)告。

報(bào)告說什么？反映“2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題”，但“審計(jì)整改情況”部分例外（針對(duì)的是上一年度（2024年）審計(jì)查出問題）。

二、2025年報(bào)告有何增量——5點(diǎn)變化，5條脈絡(luò)

對(duì)比2024年，我們觀察到了2025年度報(bào)告的5點(diǎn)變化，其中審計(jì)建議的變化反映了當(dāng)前宏觀政策的5條脈絡(luò)（宏觀政策基調(diào)更主動(dòng)、改革深度升級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)基調(diào)基本延續(xù)、民生基調(diào)基本延續(xù)、行“正確政績(jī)觀”，抓“新官不理舊賬”）：

（一）抓整改：金額翻倍

報(bào)告顯示，2024年度報(bào)告披露整改問題金額6540多億（針對(duì)2023年度問題），2025年度報(bào)告增至1.41萬億（針對(duì)2024年度問題），增幅達(dá)1.16倍，反映審計(jì)署加力緊抓整改工作；

如報(bào)告所述：“審計(jì)整改總體格局進(jìn)一步鞏固完善，審計(jì)‘下半篇文章’更加權(quán)威高效”。

（二）提質(zhì)量：聚焦大案

報(bào)告顯示，移送重大違紀(jì)違法線索從2024年度的430多起降至260多起（降幅40%），但涉及資金從2024年度的630多億升至910多億（增幅44%），單起平均金額從約1.47億升至3.5億，增幅近1.4倍。

（三）擴(kuò)領(lǐng)域：覆蓋更廣

2025年重點(diǎn)審計(jì)了“兩重兩新”、西部大開發(fā)，城市地下管網(wǎng)，科技金融政策落實(shí)，并關(guān)注民生領(lǐng)域、國有資產(chǎn)。

1、“兩重兩新”——發(fā)現(xiàn)部分超長(zhǎng)期國債資金被擠占挪用、“兩重”建設(shè)配套政策等“軟建設(shè)”任務(wù)落實(shí)不到位等問題（詳見正文）；

2、西部大開發(fā)——發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目效果不及預(yù)期、項(xiàng)目進(jìn)展慢等問題（詳見正文）；

3、城市地下管網(wǎng)——發(fā)現(xiàn)部分“兩重”建設(shè)資金被擠占挪用、騙取套取或閑置等問題（詳見正文）；

4、科技金融政策落實(shí)——發(fā)現(xiàn)科技金融專屬產(chǎn)品和服務(wù)未精準(zhǔn)對(duì)接企業(yè)融資急難愁盼，“叫好不叫座”等問題（詳見正文）。

此外，民生領(lǐng)域，重點(diǎn)審計(jì)了保障性安居工程、工傷保險(xiǎn)和生育支持、中藥產(chǎn)銷、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)等4方面資金及相關(guān)政策落實(shí)情況。

國有資產(chǎn)審計(jì)方面，關(guān)注企業(yè)、金融、行政事業(yè)、自然資源資產(chǎn)等4類國有資產(chǎn)管理使用情況。

（四）求真實(shí)：識(shí)別“變異”

報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注地方債、金融等重大風(fēng)險(xiǎn)，其中：

1、地方債風(fēng)險(xiǎn)：一部分是更新老問題的新數(shù)據(jù)并強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，如“（2025年）超82%的融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)退出”，同時(shí)報(bào)告強(qiáng)調(diào)“隱性債務(wù)清零是平臺(tái)退出的必要條件”，但“抽查的50縣平臺(tái)數(shù)量壓降了142家，其中6縣9家為不符合退出條件即備案退出，2縣2家通過違規(guī)新舉借銀行貸款、挪用專項(xiàng)債券資金等，‘償還’隱性債務(wù)1.49億元實(shí)現(xiàn)退出；4縣7家在僅償還鎖定的存量債務(wù)、未償還違規(guī)新增21.47億元債務(wù)的情況下實(shí)現(xiàn)退出”。

另一部分，是識(shí)別老問題的新形態(tài)，或是更值得關(guān)注的審計(jì)趨勢(shì)，包括“違規(guī)舉債手法變異。15縣為規(guī)避監(jiān)管，繞道所屬國企，以要求承擔(dān)融資功能等方式違規(guī)新增隱性債務(wù)41.97億元；虛假化解政府債務(wù)。4省通過安排國企貸款償還、直接在債務(wù)系統(tǒng)‘一刪了之’等方式，2023年至2025年虛減債務(wù)余額66.82億元”。

2、金融風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)審計(jì)的3戶金融企業(yè)發(fā)現(xiàn)逃避稅（中國銀行“利用公募基金免收所得稅的政策優(yōu)惠逃避稅23.67億元”）等問題。

（五）破障礙：改革升級(jí)，考核升級(jí)

審計(jì)工作報(bào)告的最后一章為審計(jì)建議，可從審計(jì)視角管窺當(dāng)前宏觀政策脈絡(luò)。

對(duì)比2024年，2025年度報(bào)告的審計(jì)建議仍為5條，逐條對(duì)照來看：

1、宏觀政策基調(diào)更主動(dòng)

2024年：“加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)政策合力”；

2025年：“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，增強(qiáng)政策前瞻性針對(duì)性協(xié)同性”。

2025年第1條內(nèi)文再次強(qiáng)調(diào)“大力整飭征收‘過頭稅費(fèi)’、亂收費(fèi)亂罰款等問題（2024年表述為：“大力整治征收‘過頭稅費(fèi)’、亂收費(fèi)亂罰款等問題”）”。

2、改革深度升級(jí)，從“推動(dòng)”到“破除”，新增“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)、“統(tǒng)一大市場(chǎng)”表述

2024年：“深化經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落地見效”；

2025年：“持續(xù)深化重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，深入破除體制機(jī)制障礙”。

2025年第2條內(nèi)文首提“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，并繼2023年后再提“統(tǒng)一大市場(chǎng)”：“縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。完善統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核等制度，規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，持續(xù)整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)”。

3、風(fēng)險(xiǎn)基調(diào)基本延續(xù)

2024年：“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”；

2025年：“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。

2025年第3條內(nèi)文新增表述“督促金融機(jī)構(gòu)摒棄‘規(guī)模情結(jié)’，糾正造規(guī)模、買規(guī)模等行為”。

4、民生基調(diào)基本延續(xù)

2024年：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生”；

2025年：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生”。

2024年第4條內(nèi)文僅覆蓋教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、三農(nóng)3個(gè)領(lǐng)域，2025年擴(kuò)展為6類（追加住房供應(yīng)體系、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)、中藥和藥企）。

5、行“正確政績(jī)觀”，抓“新官不理舊賬”

2024年：“深入推進(jìn)黨的自我革命，嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神”；

2025年：“嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，樹立和踐行正確政績(jī)觀”。

除“正確政績(jī)觀”外，2025年第5條內(nèi)文新增表述：“對(duì)新官不理舊賬等政績(jī)觀偏差造成嚴(yán)重后果的，抓典型抓現(xiàn)行抓通報(bào)”。

風(fēng)險(xiǎn)提示：基層財(cái)政困難超預(yù)期，審計(jì)整改情況不及預(yù)期。

報(bào)告目錄

報(bào)告正文

一、什么是審計(jì)工作報(bào)告？

審計(jì)針對(duì)誰？主要是財(cái)政。“維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)”（《審計(jì)法》第一條）。

工作誰來做？審計(jì)署牽頭。“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計(jì)工作（《審計(jì)法》第七條，審計(jì)長(zhǎng)是審計(jì)署的行政首長(zhǎng)）”。

報(bào)告怎么出？每年兩份，實(shí)踐中，審計(jì)署一般在每年6月人大常委會(huì)上公布上年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的工作報(bào)告（剛出），12月人大常委會(huì)上公布整改報(bào)告。

報(bào)告說什么？反映“2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題”，但“審計(jì)整改情況”部分例外（針對(duì)的是上一年度（2024年）審計(jì)查出問題）。

二、2025年報(bào)告有何增量——5點(diǎn)變化，5條脈絡(luò)

對(duì)比2024年，我們觀察到了2025年度報(bào)告的5點(diǎn)變化，其中審計(jì)建議的變化反映了當(dāng)前宏觀政策的5條脈絡(luò)（宏觀政策基調(diào)更主動(dòng)、改革深度升級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)基調(diào)基本延續(xù)、民生基調(diào)基本延續(xù)、行“正確政績(jī)觀”，抓“新官不理舊賬”）：

（一）抓整改：金額翻倍

報(bào)告顯示，2024年度報(bào)告披露整改問題金額6540多億（針對(duì)2023年度問題），2025年度報(bào)告增至1.41萬億（針對(duì)2024年度問題），增幅達(dá)1.16倍，反映審計(jì)署加力緊抓整改工作；

如報(bào)告所述：“審計(jì)整改總體格局進(jìn)一步鞏固完善，審計(jì)‘下半篇文章’更加權(quán)威高效”。

（二）提質(zhì)量：聚焦大案

報(bào)告顯示，移送重大違紀(jì)違法線索從2024年度的430多起降至260多起（降幅40%），但涉及資金從2024年度的630多億升至910多億（增幅44%），單起平均金額從約1.47億升至3.5億，增幅近1.4倍。

（三）擴(kuò)領(lǐng)域：覆蓋更廣

2025年重點(diǎn)審計(jì)了“兩重兩新”、西部大開發(fā)，城市地下管網(wǎng)，科技金融政策落實(shí)，并關(guān)注民生領(lǐng)域、國有資產(chǎn)。

1、“兩重兩新”——發(fā)現(xiàn)部分超長(zhǎng)期國債資金被擠占挪用、“兩重”建設(shè)配套政策等“軟建設(shè)”任務(wù)落實(shí)不到位等問題：

1）13.98億元被騙取套取或擠占挪用（“刷單，騙取套取消費(fèi)品以舊換新補(bǔ)貼1.06億元。12.92億元‘兩重”建設(shè)和設(shè)備更新資金被擠占挪用于彌補(bǔ)財(cái)力缺口等”）。

2）“兩重”建設(shè)配套政策等“軟建設(shè)”任務(wù)落實(shí)不到位（“國家發(fā)改委對(duì)3項(xiàng)“軟建設(shè)”任務(wù)自行放寬完成時(shí)限或工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)6項(xiàng)未采取有效措施如期推進(jìn)）。

2、西部大開發(fā)——發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目效果不及預(yù)期、項(xiàng)目進(jìn)展慢等問題：

1）一些重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目實(shí)施效果不及預(yù)期（“4省276.49萬畝造林種草任務(wù)布局在水資源短缺地區(qū)”）；

2）部分重大投資項(xiàng)目進(jìn)展慢（“土地、資金等要素保障不到位”）；

3）能源結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化（“有的項(xiàng)目因超出配套電網(wǎng)傳輸能力，致使新能源棄電率超過控制紅線”）。

3、城市地下管網(wǎng)——發(fā)現(xiàn)部分“兩重”建設(shè)資金被擠占挪用、騙取套取或閑置等問題（抽查13省2024年至2025年城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造“兩重”建設(shè)資金共計(jì)1008億元）：

1）28.33億元被擠占挪用（“償還貸款、虛增收入等”）；

2）47.72億元被騙取套取（“‘報(bào)大建小’、多頭申報(bào)、包裝項(xiàng)目”等）；

3）67.23億元閑置1年以上（“6省還虛報(bào)支出進(jìn)度、以撥代支掩蓋閑置”）；

4）部分項(xiàng)目偷工減料、以次充好等（“抽查120個(gè)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)35個(gè)存在質(zhì)量隱患”）。

4、科技金融政策落實(shí)——發(fā)現(xiàn)科技金融專屬產(chǎn)品和服務(wù)未精準(zhǔn)對(duì)接企業(yè)融資急難愁盼，“叫好不叫座”等問題（重點(diǎn)審計(jì)了中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國交通銀行、中信銀行等4家銀行落實(shí)科技金融政策情況）：

1）“創(chuàng)新積分貸”積分懸空（“旨在增強(qiáng)科創(chuàng)企業(yè)貸款信用”）；

2）“知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸”產(chǎn)權(quán)陪綁（“旨在緩解傳統(tǒng)抵押物不足痛點(diǎn)”）；

3）“科技企業(yè)并購貸”協(xié)同虛化（“旨在支持科創(chuàng)企業(yè)擴(kuò)大協(xié)同效應(yīng)”）；

4）部分科技金融服務(wù)名不副實(shí)（“4家銀行的970家科技支行中，有194家實(shí)無科技特色……未嚴(yán)格落實(shí)對(duì)小微型科技企業(yè)設(shè)置更高不良貸款容忍度的要求，一些科創(chuàng)產(chǎn)品不良率剛到2%或3%即暫停業(yè)務(wù)”）。

此外，民生領(lǐng)域，重點(diǎn)審計(jì)了保障性安居工程、工傷保險(xiǎn)和生育支持、中藥產(chǎn)銷、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)等4方面資金及相關(guān)政策落實(shí)情況。

國有資產(chǎn)審計(jì)方面，關(guān)注企業(yè)、金融、行政事業(yè)、自然資源資產(chǎn)等4類國有資產(chǎn)管理使用情況。

（四）求真實(shí)：識(shí)別“變異”

報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注地方債、金融等重大風(fēng)險(xiǎn)，其中：

1、地方債風(fēng)險(xiǎn)（重點(diǎn)審計(jì)了10省鎖定2023年3月底存量債務(wù)后的政府債務(wù)等情況）：一部分是更新老問題的新數(shù)據(jù)并強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，如“（2025年）超82%的融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)退出”，同時(shí)報(bào)告強(qiáng)調(diào)“隱性債務(wù)清零是平臺(tái)退出的必要條件”，但“抽查的50縣平臺(tái)數(shù)量壓降了142家，其中6縣9家為不符合退出條件即備案退出，2縣2家通過違規(guī)新舉借銀行貸款、挪用專項(xiàng)債券資金等，‘償還’隱性債務(wù)1.49億元實(shí)現(xiàn)退出；4縣7家在僅償還鎖定的存量債務(wù)、未償還違規(guī)新增21.47億元債務(wù)的情況下實(shí)現(xiàn)退出”。

另一部分，是識(shí)別老問題的新形態(tài)，或是更值得關(guān)注的審計(jì)趨勢(shì)，包括：“違規(guī)舉債手法變異。15縣為規(guī)避監(jiān)管，繞道所屬國企，以要求承擔(dān)融資功能等方式違規(guī)新增隱性債務(wù)41.97億元；虛假化解政府債務(wù)。4省通過安排國企貸款償還、直接在債務(wù)系統(tǒng)‘一刪了之’等方式，2023年至2025年虛減債務(wù)余額66.82億元”。

2、金融風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)審計(jì)的3戶金融企業(yè)（中國農(nóng)業(yè)銀行、中國光大集團(tuán)股份公司、中國銀行）發(fā)現(xiàn)逃避稅（中國銀行“利用公募基金免收所得稅的政策優(yōu)惠逃避稅23.67億元”）等問題。

（五）破障礙：改革升級(jí)，考核升級(jí)

審計(jì)工作報(bào)告的最后一章為審計(jì)建議，可從審計(jì)視角管窺當(dāng)前宏觀政策脈絡(luò)。

對(duì)比2024年，2025年度報(bào)告的審計(jì)建議仍為五條，逐條對(duì)照來看：

1、宏觀政策基調(diào)更主動(dòng)

2024年：“加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)政策合力”；

2025年：“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，增強(qiáng)政策前瞻性針對(duì)性協(xié)同性”。

2025年第1條內(nèi)文再次強(qiáng)調(diào)“大力整飭征收‘過頭稅費(fèi)’、亂收費(fèi)亂罰款等問題（2024年表述為：“大力整治征收‘過頭稅費(fèi)’、亂收費(fèi)亂罰款等問題”）”，對(duì)應(yīng)報(bào)告在“中央財(cái)政管理審計(jì)情況”中指出“存在征收‘過頭稅費(fèi)’、虛增財(cái)政收入等不良傾向。稅務(wù)和海關(guān)部門向1954戶企業(yè)等多征收或提前征收企業(yè)所得稅、增值稅等404.27億元。21省市通過將國庫資金先列支再調(diào)回等，虛增財(cái)政收入596.51億元?！?/p>

2、改革深度升級(jí)，從“推動(dòng)”到“破除”，新增“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)、“統(tǒng)一大市場(chǎng)”表述

2024年：“深化經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落地見效”；

2025年：“持續(xù)深化重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，深入破除體制機(jī)制障礙”。

2025年第2條內(nèi)文首提“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，并繼2023年后再提“統(tǒng)一大市場(chǎng)”：“縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。完善統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核等制度，規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，持續(xù)整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)”。

3、風(fēng)險(xiǎn)基調(diào)基本延續(xù)

2024年：“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”；

2025年：“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。

2025年第3條內(nèi)文新增表述“督促金融機(jī)構(gòu)摒棄‘規(guī)模情結(jié)’，糾正造規(guī)模、買規(guī)模等行為”，對(duì)應(yīng)報(bào)告在“金融企業(yè)國有資產(chǎn)審計(jì)情況”中指出“（3戶金融企業(yè)）以‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)拉動(dòng)存貸款規(guī)模增加1.41萬億元”。

4、民生基調(diào)基本延續(xù)

2024年：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生”；

2025年：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生”。

2024年第4條內(nèi)文覆蓋教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、三農(nóng)3個(gè)領(lǐng)域，2025年擴(kuò)展為6類（追加住房供應(yīng)體系：“建立更好滿足剛性和改善性住房需求的住房供應(yīng)體系”、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)：“推動(dòng)符合條件人群應(yīng)保盡保；嚴(yán)格工傷認(rèn)定審核”、中藥和藥企：“加快出臺(tái)中藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；建立‘帶金銷售’、串通騙保黑名單制度”）。

5、行“正確政績(jī)觀”，抓“新官不理舊賬”

2024年：“深入推進(jìn)黨的自我革命，嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神”；

2025年：“嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，樹立和踐行正確政績(jī)觀”。

除“正確政績(jī)觀”外，2025年第5條內(nèi)文新增表述：“對(duì)新官不理舊賬等政績(jī)觀偏差造成嚴(yán)重后果的，抓典型抓現(xiàn)行抓通報(bào)”。