蘆哲 S0600524110003

占爍 S0600524120005

相關(guān)報(bào)告

核心觀點(diǎn)

“去地產(chǎn)化增長”的背景下，公積金改革是激活內(nèi)需的重要途徑。住房公積金制度改革是今年的重點(diǎn)，1月我們曾發(fā)布報(bào)告《公積金改革可以撬動(dòng)多少消費(fèi)？》，指出公積金改革的本質(zhì)是配合房地產(chǎn)市場從“增量擴(kuò)張”向“存量運(yùn)營”轉(zhuǎn)軌，適應(yīng)房地產(chǎn)新發(fā)展模式。6月住建部印發(fā)了《關(guān)于 <住房公積金管理?xiàng)l例（修訂征求意見稿）> 公開征求意見的通知》。我們認(rèn)為在“去地產(chǎn)化增長”的背景下，公積金改革有助于盤活數(shù)萬億沉淀資金、降低居住成本，從而起到激活內(nèi)需的作用，但部分改革還需進(jìn)一步深化。

一、改革前住房公積金制度存在的痛點(diǎn)

一是功能定位仍偏購房融資，難以適配存量住房時(shí)代的居住需求。現(xiàn)行公積金制度形成于住房商品化和城鎮(zhèn)化加速階段，制度重心長期放在購房、建房、大修和償還貸款等交易環(huán)節(jié)。隨著房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，居民住房需求已從“買房為主”轉(zhuǎn)向“租購并舉”和“居住全周期并重”。市場進(jìn)入存量調(diào)整階段后，租房、裝修、維修、物業(yè)和適老化改造等支出占比上升，原有“重購輕租”的制度安排已難以充分覆蓋現(xiàn)實(shí)需求。

二是資金使用效率下降，沉淀資金對消費(fèi)形成擠出。住房公積金具有強(qiáng)制儲蓄屬性，有助于提高居民購房能力；但在房地產(chǎn)交易放緩、貸款需求下降的背景下，資金沉淀問題加劇。公積金資金有兩方面用途，一是提取，二是貸款。2021年以來，剔除提取和貸款后的沉淀資金不斷增加，到2024年年末，已經(jīng)累計(jì)沉淀到了2.9萬億元。大量資金留存在體系內(nèi)，既降低資金使用效率，也通過強(qiáng)制儲蓄壓低居民當(dāng)期可支配現(xiàn)金流，對消費(fèi)形成擠出。

三是覆蓋和治理機(jī)制滯后，難以適配新就業(yè)形態(tài)和跨區(qū)域流動(dòng)。傳統(tǒng)公積金制度依托單位繳存，對民企、小微企業(yè)和靈活就業(yè)群體覆蓋不足。從城鎮(zhèn)就業(yè)人員來看，2023年公積金制度覆蓋49.6%的非私營單位職工，30.4%的私營和外資單位職工。與此同時(shí)，公積金屬地管理特征明顯，部分地區(qū)資金用不出去，同時(shí)另一部分地區(qū)資金偏緊，互認(rèn)互貸、異地貸款和資金調(diào)劑仍存在堵點(diǎn)。隨著資金規(guī)模擴(kuò)大，現(xiàn)有的公積金制度越來越難以適配新就業(yè)形態(tài)和跨區(qū)域流動(dòng)的需求。

二、本次改革文件優(yōu)化的重點(diǎn)方向

今年6月，住建部發(fā)布《關(guān)于 <住房公積金管理?xiàng)l例（修訂征求意見稿）> 公開征求意見的通知[1]》，對于公積金制度作出了優(yōu)化和修訂。

第一，針對“重購輕租”和資金使用場景偏窄，拓寬使用范圍。將公積金提取情形從6類擴(kuò)展至9類。增加了三類提取情形，一是支付房租，更突出“租購并舉”，說明公積金不再只圍繞購房交易，而是開始承認(rèn)租房也是重要住房消費(fèi)場景；二是裝修和物業(yè)費(fèi)，將公積金從購房交易端延伸到房屋使用端和持有端，針對存量房時(shí)代住房支出從買房一次性支出轉(zhuǎn)向持續(xù)居住成本的變化；三是“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他住房消費(fèi)情形”，為后續(xù)納入其他居住支出（如住房維修、適老化改造、水電燃料等）留出政策彈性空間。

第二，針對單位綁定和覆蓋面偏窄，擴(kuò)大制度覆蓋。一方面，靈活就業(yè)人員獲得制度性入口。征求意見稿明確，個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可自愿參加住房公積金制度。這一安排將地方試點(diǎn)上升為法規(guī)，推動(dòng)公積金從“單位-職工綁定”向更廣泛就業(yè)形態(tài)延伸。另一方面，繳存制度更加規(guī)范。文件明確繳存比例區(qū)間和最高比例約束，并保留困難單位降低繳存比例或者緩繳安排，為制度擴(kuò)圍和企業(yè)負(fù)擔(dān)之間留出調(diào)節(jié)空間。

第三，針對跨區(qū)域流動(dòng)需求，提升運(yùn)行效率和跨區(qū)域協(xié)同。一方面，壓縮辦理時(shí)限。征求意見稿規(guī)定，職工申請公積金委托貸款，應(yīng)當(dāng)自受理之日起10日內(nèi)作出決定。相比此前貸款審批15日的安排，辦理效率進(jìn)一步提高。另一方面，文件提出強(qiáng)化跨地區(qū)、跨部門、跨層級的業(yè)務(wù)協(xié)同，推動(dòng)住房公積金互認(rèn)互貸。這有助于解決公積金資金在地區(qū)之間的錯(cuò)配問題，避免部分地區(qū)資金沉淀、另一部分地區(qū)資金緊張，提高資金運(yùn)用效率。

第四，優(yōu)化資金運(yùn)用與收益分配機(jī)制，提升制度保障效能。一方面，拓寬投資范圍。征求意見稿允許住房公積金管理中心在保證提取和貸款的前提下，經(jīng)管委會批準(zhǔn)購買國債和政策性金融債，投資范圍由國債擴(kuò)展至政策性金融債，有利于沉淀資金加強(qiáng)保值增值。另一方面，擴(kuò)大增值收益用途。文件將增值收益用途擴(kuò)大至建設(shè)籌集運(yùn)維公共租賃住房、房屋全生命周期安全管理等住房領(lǐng)域公共支出，說明公積金收益不再只服務(wù)增量住房保障，也開始支持存量住房治理。

第五，健全信用監(jiān)管與利率決策體系，筑牢安全運(yùn)行根基。一方面，強(qiáng)化信用監(jiān)管和違規(guī)懲戒。使用范圍擴(kuò)大后，資金安全和制度公信力更加重要。文件強(qiáng)化信用監(jiān)管和違規(guī)懲戒。文件提出設(shè)立住房公積金領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單，納入全國信用信息共享平臺，實(shí)施分級分類監(jiān)管；對違法提取要求限期退回并取消3年資格，對違法貸款取消5年資格并處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的列入失信名單。另一方面，調(diào)整利率決定機(jī)制。此前公積金存貸利率由人民銀行提出，經(jīng)征求住建部意見后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；征求意見稿改為由住建部商財(cái)政部、中國人民銀行提出，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。利率制定的牽頭權(quán)和發(fā)起權(quán)從央行轉(zhuǎn)移至住建部，央行從提議者變成了被協(xié)商者，住建部成為主導(dǎo)者。

三、進(jìn)一步完善公積金制度的建議

（一）完善使用和覆蓋政策，讓制度擴(kuò)圍真正落地

第一，穩(wěn)妥擴(kuò)展居住消費(fèi)場景。在確保資金安全與風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可逐步將房屋維修更新、居住環(huán)境改善等更廣泛的居住消費(fèi)需求納入政策儲備，推動(dòng)住房公積金的制度定位從單一的購房支持向綜合的居住保障轉(zhuǎn)型。

第二，完善靈活就業(yè)人員繳存激勵(lì)機(jī)制。針對靈活就業(yè)人員收入波動(dòng)較大且需全額承擔(dān)繳存成本的特點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)從“繳存彈性”與“責(zé)任分擔(dān)”兩方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一方面，建立更具彈性的繳存機(jī)制，允許其根據(jù)自身收入狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整繳存額度與頻次，并保障中斷繳費(fèi)后的賬戶權(quán)益接續(xù)；另一方面，合理界定平臺型企業(yè)的社會責(zé)任，探索建立由平臺適度分擔(dān)繳存成本的機(jī)制，從而有效減輕個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

第三，降低民營企業(yè)與小微企業(yè)的制度準(zhǔn)入門檻。為緩解小微企業(yè)當(dāng)期的用工成本壓力，可探索實(shí)施差異化的繳存比例與過渡性政策。一方面，允許企業(yè)在初創(chuàng)或微利階段以低于常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率起步，并隨經(jīng)營狀況改善逐步提高繳存比例；另一方面，建立階段性緩繳機(jī)制，允許經(jīng)營暫時(shí)困難的企業(yè)在特定期限內(nèi)暫緩繳存。以此平衡制度擴(kuò)面與企業(yè)生存發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)提高制度的實(shí)際覆蓋率。

（二）完善資金統(tǒng)籌和投資機(jī)制，提高資金使用效率

第一，建立跨區(qū)域資金調(diào)劑和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。互認(rèn)互貸不能只停留在業(yè)務(wù)協(xié)同層面，還需要解決貸后管理、抵押處置、地方利益補(bǔ)償和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。可探索省級統(tǒng)籌、區(qū)域調(diào)劑或全國統(tǒng)一規(guī)則，推動(dòng)資金從低效沉淀地區(qū)流向真實(shí)住房需求更強(qiáng)的地區(qū)。

第二，提高沉淀資金專業(yè)化投資能力。針對大量公積金閑置導(dǎo)致收益偏低的問題，需改變目前單一且保守的投資結(jié)構(gòu)。在保障資金絕對安全的前提下，可探索建立統(tǒng)一或委托式的專業(yè)投資管理平臺，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在政策性金融債的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步拓展至其他信用等級高、收益相對穩(wěn)定的固定收益類金融工具，以實(shí)現(xiàn)公積金保值增值與風(fēng)險(xiǎn)控制的平衡。

第三，應(yīng)對老齡化對資金池的沖擊。2024年離退休等提取規(guī)模達(dá)6870億元，占總提取比例升至24.8%。隨著中老年凈繳存群體退出，部分地區(qū)資金池穩(wěn)定性可能下降。后續(xù)可研究住房維修基金、國有住房租賃資產(chǎn)收益等與公積金體系的適度銜接，拓寬資金補(bǔ)充渠道。

（三）完善治理框架，平衡效率、擴(kuò)圍和風(fēng)險(xiǎn)

第一，優(yōu)化公積金利率治理機(jī)制。公積金貸款余額規(guī)模較大，2024年末貸款余額約8.07萬億元，利率調(diào)整既關(guān)系繳存人收益，也關(guān)系貸款人負(fù)擔(dān)和宏觀利率傳導(dǎo)。新規(guī)要求住建部“商”財(cái)政部和央行提出。后續(xù)應(yīng)明確住建、財(cái)政、央行之間的職責(zé)邊界，確保公積金利率與貨幣政策框架、銀行定價(jià)體系和繳存人權(quán)益保護(hù)相協(xié)調(diào)。

第二，強(qiáng)化宏觀政策一致性評估。公積金改革涉及住房、財(cái)政、金融、就業(yè)和社會保障多個(gè)領(lǐng)域，政策出臺前應(yīng)評估對居民現(xiàn)金流、地方資金池、房地產(chǎn)市場、銀行體系和財(cái)政支出的綜合影響。

第三，探索差異化與結(jié)構(gòu)性的利率定價(jià)體系。改變過去“一刀切”的全國統(tǒng)一利率模式，賦予地方在法定框架內(nèi)一定的利率浮動(dòng)自主權(quán)。一方面，可針對特定群體（如多孩家庭、首套剛需、青年人才）實(shí)施定向利率優(yōu)惠；另一方面，允許庫存壓力較大與資金流動(dòng)性緊張的城市，在基準(zhǔn)線上實(shí)行差異化的存貸款利率，從而提高政策的精準(zhǔn)度與資金配置效率。

風(fēng)險(xiǎn)提示：房地產(chǎn)市場變化及資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)；改革政策推進(jìn)進(jìn)度不及預(yù)期；改革后效果不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。

東吳宏觀蘆哲團(tuán)隊(duì)介紹

蘆哲

東吳證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

研究所聯(lián)席所長

蘆哲博士，現(xiàn)任東吳證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、董事總經(jīng)理、研究所聯(lián)席所長。擔(dān)任中國證券業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家專業(yè)委員，中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事。

曾任職于世界銀行集團(tuán)（華盛頓總部）、華泰證券等機(jī)構(gòu)。在JIMF、《世界經(jīng)濟(jì)》、《金融研究》等頂級學(xué)術(shù)期刊發(fā)表多篇作品，出版專著《大國消費(fèi)》。第五屆鄧子基財(cái)經(jīng)研究獎(jiǎng)得主，包攬新財(cái)富、水晶球、金牛獎(jiǎng)在內(nèi)的全部資本市場大獎(jiǎng)。

同時(shí)兼任清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等多所高校的專業(yè)研究生導(dǎo)師和EMBA教授。

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