南沙慶盛樞紐先行啟動區。　通訊員　劉偉　攝

近幾年，慶盛樞紐先行啟動區內的產業載體接連拔地而起。　通訊員 劉偉 攝

一塊編號2021NGY-20、面積15268平方米的新型產業用地，因拿地方系中國企業500強、總資產超4000億元的廣東省交通集團，在廣州南沙慶盛樞紐先行啟動區格外引人關注。然而，正是這塊承載著“人工智能、智慧交通產業集聚”期待的土地，自2023年11月約定動工至今，仍未開工。

廣州市規劃和自然資源局南沙區分局(下稱“南沙區分局”)已于今年5月公示《閑置土地認定書》，認定該地塊閑置原因為“企業原因”。南都記者采訪該局獲悉，用地企業廣州睿達產業投資有限公司(下稱“廣州睿達產業”)——廣東省交通集團為此項目全資設立的項目公司——已申請召開聽證會，對認定結論提出申辯。廣東省交通集團于6月22日回應南都記者采訪時稱，政企雙方正在積極協商推進此事，目前不便受訪。

一邊是官方認定，一邊是企業申辯。聽證會召開在即，這宗土地背后，究竟發生了什么?

事件

　　已過動工期限，地塊還沒開發 全面調查后的“企業原因”認定

2021年7月，廣東省交通集團旗下廣東城市交通投資有限公司以9620萬元底價，競得慶盛樞紐片區2021NGY-20地塊，隨后設立廣州睿達產業負責開發建設。

集團官微2022年10月發布的文章披露，地塊計劃投資8億元，擬建成南沙智慧交通產業園先導區，涵蓋科技實驗研究中心、孵化辦公及會議中心等業態，打造國家級智慧交通孵化器。項目正進行方案設計和策劃定位等前期工作，計劃當年開工建設。

然而，出讓合同約定的2023年11月動工期限到來時，地塊并無動工跡象。

南沙區分局啟動閑置土地調查后，結論明確。該局于6月26日書面答復南都記者:“該地塊一直未動工開發，經全面調查，未發現阻礙開發建設的規劃調整、市政設施等非企業因素。該地塊長期未動工開發系企業自身原因。”

今年5月9日，《閑置土地認定書》正式公示，認定閑置起算日為2024年11月9日。目前，處置程序已進入關鍵節點:該局向用地企業下達《閑置土地認定書》及《聽證告知書》后，企業已申請召開聽證會，該局將結合申辯意見擬定處置方案并按流程報批。

根據《閑置土地處置辦法》，因企業原因閑置滿一年的，可征繳相當于土地出讓價款20%的閑置費；滿兩年的，可無償收回。對于這一局面，廣東省交通集團回應南都記者稱，雙方在積極協商推進，目前不便接受采訪。

值得追問的是:企業從拿地到約定動工，中間有兩年多的籌備期，其間做了什么、遇到什么?這些信息仍處于空白，或許將在聽證會上得到公開回應。

與2021NGY-20地塊相隔不遠的2021NGY-25地塊，也曾被認定為閑置，但原因截然不同。2021年10月，上市公司奧飛數據旗下奧締飛梭競得該地塊，出讓合同約定2022年4月動工，實際動工推遲至2023年6月。

南沙區分局答復南都記者稱，經核實，該地塊當時存在土地清場、通電配套等不能開發的客觀情況，因此認定為“非企業原因”。該局依規與企業簽訂補充協議、延長動工期限，推動企業加快開發，地塊現已盤活。

兩個案例對照鮮明:閑置原因不同，處置路徑迥異。如何準確界定“企業原因”與“政府原因”，正是實踐中的難點，也很可能成為此次聽證會上企業申辯的切入點之一。　　

原因

　　為何在新型產業用地上“卡殼”? 國企跨界拿地的兩種邏輯與走向

一家以高速公路為主業的省屬基建巨頭，為何在1.5萬平方米的新型產業用地上“卡殼”?

從近年來廣州產業用地的拿地主體看，大型國企跨界拿地并非千篇一律的市場行為，大致可看到兩種邏輯。廣州市社會科學院現代產業研究所副研究員陳峰接受南都記者采訪時，認為“背后具有一定的制度性特征”，并將其歸納為“轉型驅動”與“任務承接”兩類。

前者是企業將產業園區、總部基地或產業運營作為主業延伸，把土地作為長期經營資產，通過租金收益、產業服務和園區運營實現持續回報。這類項目通常已納入企業內部經營體系，配套相對穩定的考核與投入機制，推進節奏可能偏穩健，但一般具備持續推進能力，不易長期停滯。

后者則更多承擔新區或先行啟動區開發初期的空間載體供給和平臺招商功能，先行完成土地獲取與基礎建設，支撐區域招商節奏。這類行為嵌入區域發展目標，但更依賴外部招商條件，一旦市場條件不成熟或資源導入不足，容易出現推進放緩。

有觀點認為，睿達地塊在廣東省交通集團戰略版圖中占比小，可能因此缺乏持續關注。陳峰認為有一定現實基礎，但不必然:“關鍵在于項目是否被納入企業內部的長期經營體系。”

他進一步提到，在國資監管強調“聚焦主責主業”的背景下，判斷這類投資能否走遠，不能簡單看是否屬于主業范疇，更要看三點:項目是否具備清晰的戰略協同關系、是否形成獨立的專業化運營能力、是否建立可持續的經營約束機制。

睿達地塊屬于哪種情形，聽證會上企業的陳述或將提供更多線索。　　　　　　

條件

　　要求把南沙作為“全國總部所在地” 出讓的“高線”與落地的“慢線”

回到2021NGY-20地塊本身，部分觀點指向出讓條件嚴苛，這值得審視。

出讓公告顯示，競得人需為中國企業500強，總資產不低于4000億元，主要從事廣東省高速公路投資、建設及運營。這些條件，廣東省交通集團全部滿足。

但真正考驗在后續條款:競得人承諾把南沙作為其“在全國的總部所在地、管理運營所在地和研發成果轉化地”；達產前引入10家或以上人工智能、智慧交通等相關產業企業注冊落戶南沙；投資強度不低于3.9萬元/平方米，達產后土地產出率不低于5.9萬元/平方米；項目建成后須無償移交10%產業用房給南沙區政府。

對一家根植廣州越秀區多年的省屬國企而言，“全國總部所在地”在現實操作中大概率不指集團整體遷移。陳峰分析，更可能是要求項目承接主體或產業平臺公司形成功能性總部或運營中心。“對已形成穩定總部體系的國企，整體遷移可行性較低，但功能性總部或區域運營中心落地有一定操作空間。”而“引入10家企業注冊落戶”則屬于明確的招商型指標，可兌現程度高度依賴平臺自身的產業組織能力。

這些條款在出讓時白紙黑字寫入合同，企業簽字認可。但簽字時的市場預期與當下的現實之間，是否已發生難以彌合的落差?出讓條件設定的“高線”，與企業實際落地能力的“慢線”之間，是否存在需要正視的距離?這正是聽證會上企業可能需要解釋的核心問題之一。

值得延伸思考的是，“500強”等準入標簽在各地招商中頗為常見。大型企業在資源動員、品牌影響方面確有優勢，但“500強”更多是規模意義上的“500大”，并不必然等同于產業適配性或區域帶動效果。陳峰認為，更合理的招商邏輯，或許是把企業放回產業體系中審視:看它是否帶來技術、產業鏈和長期投入，從“規模導向”轉向“生態貢獻導向”。　

建議

　　先行區“爬坡期”更要配套與招商同頻 優化供地節奏，強化項目履約管理機制

慶盛樞紐是《南沙方案》認定的三大先行啟動區之一，政策能級頂格。但正是在這片熱土上，產業用地閑置的問題依然浮現。

陳峰分析，這折射出先行區產業導入“爬坡期”普遍面臨的結構性約束:一方面，先行區在政策能級和空間供給上前置發力，具備“快速出地、快速招商”的能力；另一方面，基礎設施配套、產業生態形成具有漸進性，難以與土地出讓節奏完全同步。在起步階段，一些對產業生態依賴度較高的重大項目，可能因此放緩建設節奏。“這類現象的本質不是供需錯配，而是空間供給與產業生成之間的階段性不同步。”

對慶盛現階段而言，他提出三方面建議:分期供地，避免一次性大體量集中出讓；基礎設施“跟項目走”，圍繞已確定項目優先補齊配套；鏈式招商，龍頭企業的選擇必須基于真實產業組織能力，避免“有龍頭、無鏈條”。

在制度層面，南沙區已在行動。據南沙區分局介紹，全區已推行20/30/40年彈性年期出讓，累計為企業節約初始用地成本20.76億元。2024年印發的“標準地”供應實施細則，構建了“供前儲備達標、供中指標量化、供后聯合監管”的全鏈條體系。供地前置核查機制要求，明確土地收儲、三通一平、管線遷改等標準化交付要求，確保地塊具備即時開工條件——這正是奧締飛梭地塊曾遇配套延遲后，制度層面的直接回應。

如何從源頭上降低閑置風險?從區域治理角度，陳峰建議可考慮三方面優化:優化供地節奏，分期供地、滾動開發，將供地節奏與基礎設施、產業導入成熟度掛鉤，把整塊地風險拆解為階段性風險；強化項目履約的過程化管理機制，要把履約能力前置到決策環節，同時在供地后引入階段性核驗機制；建立更偏“能力導向”的項目評估體系。

進一步而言，相比單純依賴企業規模或品牌標簽，更應重點評估三類能力:真實投資能力、產業鏈嵌入能力以及持續運營能力。特別是在先行區，更需要關注企業是否具備長期運營團隊與本地化落地能力，而不是僅停留在簽約層面的承諾。

對于睿達地塊，最終處置方案是征繳閑置費、延長動工期限，還是走向無償收回，接下來的聽證會將給出答案。而聽證會還要回答的，既是“閑置是誰的原因”，更是“當初的承諾為什么沒能兌現”，這關乎先行區如何在招商引資的迫切感與閑置處置的嚴肅性之間，找到經得起檢驗的平衡。

出品:南都廣州新聞部

采寫:南都記者 莫郅驊