中國城鎮管道燃氣特許經營：步入“續約大考”與高質量發展轉型期

——基于二十年制度演進的觀察與思考

自2004年原建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》以來，中國城鎮管道燃氣特許經營制度已走過二十余年歷程。從最初“跑馬圈地”式的粗放擴張，到如今“十五五”開局之際的集中續約高峰，這項發端于歐洲、旨在規范市政公用事業運營的制度安排，正面臨前所未有的深刻調整。

2024年新修訂的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》將最長經營期限延長至40年，2025年《中華人民共和國能源法》正式施行，2026年《中華人民共和國危險化學品安全法》落地實施——一系列重大法規的密集出臺，疊加首批特許經營權陸續到期，將城鎮燃氣行業推向了“制度重塑、格局重構”的關鍵節點。

當前，中國城鎮管道燃氣特許經營正從“規模擴張”的舊軌道，轉向以安全履約為底線、綜合能源服務為方向、合規整合為手段的高質量發展新階段，而“十五五”期間的特許經營權續約將成為這一轉型的“壓力測試”與“分水嶺”。

制度演進與監管升級：

從“跑馬圈地”到“安全一票否決”

我國燃氣特許經營制度經歷了三個歷史階段：2004年以前的初創期，政府多以招商引資方式簽訂投資協議，企業無償且無限期取得經營權；2004至2015年的發展期，《市政公用事業特許經營管理辦法》《城鎮燃氣管理條例》等相繼頒布，招標方式獲得特許經營權比重加大；2015年以后的成熟期，法律法規日趨完善，公平市場競爭成為必要方式。截至2026年，全國31個省份中已有30個完成省級燃氣管理條例修訂，95%以上的城鎮燃氣企業采用特許經營方式開展項目。

然而，早期“搶灘式”發展埋下了諸多隱患。部分地方政府未經公開競爭程序即授權經營，同一區域重復授權、經營界限不清，導致惡性競爭和基礎設施重復建設。更嚴重的是，一些取得經營許可的城燃企業在資金、技術、人才上投入不足，民生保供責任懸空（微信公眾號：燃氣世界）。2022至2023年供暖季，河北省發生民生用氣限供甚至斷供的負面案例，暴露出特許經營權責不對等問題。

監管層面的回應是迅速且強硬的。2024年5月施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》首次通過立法賦予特許經營權排他性，同時明確風險分擔機制，強調加強事中事后監管。而真正具有“顛覆性”影響的，是自2026年5月1日起施行的《中華人民共和國危險化學品安全法》。

這部我國危化品安全領域首部基礎性法律，將城燃企業的生產、儲存、經營、運輸、使用全鏈條納入嚴格監管范圍，并明確：存在重大安全隱患未整改、發生較大及以上安全事故、安全管理體系不健全的企業，將直接失去特許經營權續約資格。

地方政府在續約考核中，將重點審查老舊管網改造完成率、智慧安全體系建設、用戶隱患整改率、應急處置能力等指標。這意味著，“安全一票否決制”已成為特許經營權續約的第一標準，行業準入門檻被實質性拉高。

壟斷與競爭的邊界：

反壟斷高壓與“一城一企”整合加速

特許經營權自誕生起就與“壟斷”二字相伴。雖然從行政角度看，政府依法授予的排他性權利不屬于法律意義上的壟斷，但在市場運行中，部分燃氣企業利用特許經營形成的優勢地位，實施限定交易、搭配銷售等行為，將特許經營權延伸至燃氣工程安裝、配件銷售等領域，破壞了市場競爭秩序。據相關報告，近年來燃氣行業壟斷案件在公共事業行業中占比超過了50%。

對此，反壟斷監管力度正在持續加碼。2026年2月，國務院反壟斷反不正當競爭委員會印發《關于公用事業領域的反壟斷指南》，這是我國首部針對公用事業的專項反壟斷文件，明確劃定六大壟斷紅線，將供水、供電、供氣、供熱、公共交通全部納入監管范疇。

與此同時，國家層面明確支持燃氣行業兼并重組，多省份積極響應，推動“一城一企”終端市場整合。浙江、廣東、河南等地已出臺相關政策，通過管道燃氣特許經營中期評估建立市場清退機制，推動規模化、集團化整合。

市場層面的整合動力同樣強勁。第一批特許經營權已陸續到期，部分規模小、實力弱、保供能力差的企業面臨被動退出。而安全管理能力強、合規記錄良好、資源供應充足的大型燃氣企業，不僅能在續約中占據優勢，還有機會整合周邊中小城燃企業。可以預見，“十五五”期間，燃氣特許經營權將從“人人有份”的稀缺資源，轉變為“優勝劣汰”的競爭性資產，行業集中度將顯著提升。

轉型路徑：綜合能源服務與多模式競合共贏

單一的管道燃氣特許經營模式正面臨多重挑戰。一方面，大工業客戶直供模式對特許經營權構成直接沖擊。以“三桶油”為代表的上游供氣方，利用氣源優勢和國家管網公平開放政策，進入工業園區發展直供客戶。另一方面，天然氣與可再生能源的融合發展，使得單一的供氣業務很難實現綜合收益最大化。

據統計，2025年中國天然氣消費結構中，城市燃氣占比約36.4%，工業燃料占比約38.7%，這兩塊增量市場雖仍主要依賴管道供氣，但競爭的核心已從“拿到特許權”轉向“提供綜合價值”。

行業內的領先企業也在積極探索轉型路徑。其一，向綜合能源服務商轉型。以供氣為先導，拓展供熱、供冷、供電、供氫等業務，形成多能互補的能源系統。部分企業已開始推動地方政府研究“綜合能源特許經營”新模式，在生產、供應和消費環節建立包含供求、競爭、價格的完整市場機制（微信公眾號：燃氣世界）。其二，探索“直供+代輸”等多方共贏模式。湖北的“兩頭議價，三方簽約”做法值得關注：上游供氣方與大工業用戶協商定價，城鎮燃氣企業作為管道提供方參與合同簽訂，實現了供用氣多方合作。安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等地也在推進地方天然氣直供政策，合理確定不同模式的適用范圍。其三，通過資本合作實現利益捆綁。燃氣企業與上游氣源企業、電力企業、電網企業通過互相參股、簽訂中長期購銷合同等方式，降低交易成本，穩定市場預期。

總結與展望

站在“十五五”開局的歷史節點，中國城鎮管道燃氣特許經營制度正經歷一場從“制度設計”到“制度落地”的深度檢驗。2026年3月通過的“十五五”規劃綱要明確提出“持續精簡涉企經營許可事項”“健全促進可持續發展的公用事業價格機制，優化居民階梯氣價制度”，這為燃氣行業的高質量發展指明了方向。

然而，挑戰同樣嚴峻：首批特許經營權集中續約帶來的法律風險、安全合規成本的大幅上升、反壟斷監管的持續高壓以及大客戶直供對既有模式的沖擊，都要求政府、企業、社會各界協同應對。

關鍵舉措已經清晰：一是強化合規經營，加快修訂《城鎮燃氣管理條例》，建立以安全履約能力為核心的淘汰退出機制；二是推進整合重組，抓住“一城一企”政策窗口，實現區域規模化運營；三是加速轉型發展，從單一燃氣銷售向綜合能源服務升級；四是防范壟斷風險，嚴格遵循《反壟斷法》和公用事業反壟斷指南，公開公平公正開展業務。

未來十年，是我國從“基本實現社會主義現代化”向“全面建成社會主義現代化強國”邁進的關鍵期，也是燃氣公用事業從“規模擴張”向“安全高質”跨越的攻堅期。

唯有將“六個堅持”重要原則落到實處——堅持高端化、服務化、集聚化、融合化、綠色化、智能化，才能真正理順生產經營機制，提升全產業鏈價值，讓城鎮燃氣成為支撐美麗中國建設和民生福祉改善的堅實力量。

來源：中國能源新聞網

文：鄭賢斌

連續十年創作不易，感謝有你！

1、

2、

3、

4、

5、

廣告招租

版權聲明

轉載內容，旨在用于行業交流分享，燃氣世界公眾號對所轉載文中的陳述、觀點等持客觀、中立態度。如有侵權請聯系我們刪除，如需轉載公眾號原創內容，可聯系授權轉載，需注明轉載來源“燃氣世界”，感謝！

★小編微信：hyj0766（注明來意）

贊是一種友誼|分享傳遞智慧

助力小編多挖點干貨！